КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
СПОСОБОВ И ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
В. ОРЛАНДО
ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА. М., 1907
Юридическое основание избирательной функции
После того, как мы рассмотрели представительство в самом себе и в отношениях между избирателем и избранником, нам остается определить субъективное основание права, в силу которого оно осуществляется, т.е. юридическое основание избирательной функции. Одна теория, процветавшая во Франции в эпоху так называемого доктринерского либерализма, хотела ввести различие в термины, утверждая, что, когда гражданин вотирует, он не осуществляет право, а выполняет функцию. Мы с недоверием относимся к юридическому доказательству, опирающемуся на простую антитезу слов. В конечном результате, что достигается этими различениями? Разумеется, осуществление публичного права всегда подчинено условиям, которые делают из него сложную функцию, но именно из того, что в этом характерная черта всех публичных прав и слова право и функция — соотносительные термины, следует, что указанная выше фраза представляет не антитезу, а лишь повторение того же самого под двумя различными формами. Во всяком случае, вопрос лишь переставляется, а не разрешается, так как всегда зададут новый вопрос: какового же основание этой функции?
Другая школа исходит из теории народного суверенитета (в радикальном смысле) и тесно связана с теорией законодательного мандата... Как палата представляет всю нацию, так избиратели, внесенные в списки, представляют всех других граждан в силу молчаливого мандата. Прибегают к юридической фикции, но фикция эта не оправдывается ни необходимостью, ни практической пользой, так как сама эта фикция не могла бы объяснить основания, в силу которого такой мнимый молчаливый мандат должен осуществляться известным классом граждан. Вопрос, следовательно, и в этом случае не решается.
Два решения преобладают теперь в современных школах. По одному, право вотума есть естественное право. Научный метод, усвоенный нами, дает нам аргумент и против этой теории. Идея естественного права (очень спорная даже в области частного права), очевидно, не имеет места в области политических прав, имеющих историческое основание... Нельзя поэтому видеть в праве вотума, предполагающем правительственную форму, очень недавнюю в истории человечества, такое право, без которого история человеческой личности была бы неполной. На это, быть может, ответят, что вопрос идет не только об избирательном праве, но вообще об участии граждан в управлении государственными делами. Мы, прежде всего, возразим, что здесь вопрос в том, как найти специфическую основу избирательного права; кроме того, при органическом понимании современного государства невозможно допустить, чтобы гражданин имел право автономное и независимое от самого государства и был, следовательно, выше государства. Другая теория, пользующаяся в настоящее время большим успехом в Италии, находит юридическое обоснование избирательного права в соотношении между публичными правами и обязанностями... Гражданин, говорят, несет по отношению к государству очень тягостные повинности: он доставляет ему средства экономического существования; он жертвует ему на военной службе своей личной свободой и иногда даже своею жизнью; справедливо поэтому, чтобы государство, в обмен на эти жертвы, допустило его участвовать непосредственно своим вотумом в управлении государственными делами. Эта теория нам кажется заключающей ложную и скудную в то же время идею государственных обязанностей. Обязанность нести повинности, которая падает на гражданина в отношении к государству, вполне независима от какого бы то ни было соотношения: это настолько верно, что обязанность эта одинаково падает на граждан как при деспотическом, так и при свободном правительстве. Указанная теория необходимым образом ведет к выводу, который, против воли ее сторонников, заключает в себе прекращение всякого социального сожития, так как ставит политическое повиновение в зависимости от одобрения (как бы оно косвенно ни было) законов и должностных лиц со стороны граждан. Верно лишь то, что публичные права суть также и публичные обязанности, и обратно: военная повинность, которая чувствуется как тяжкое бремя и за которую требуется компенсация, в различных конституциях была верховным политическим правом, от которого зависело качество гражданина и ранг, занимаемый индивидуумом в государстве.
Что касается нас, нам кажется (и это будет наша теория по этому вопросу), что усилия, которые были сделаны, чтобы приписать избирательному праву специфический характер, были вполне бесплодны. Избирательное право, в самом деле, имеет природу, общую всем политическим правам, т.е. основание его существенно-историческое. Необходимым образом оно связано с гармоническим развитием политических учреждений данного народа и, в частности, с представительной формой, основу которой оно составляет. Как политическое право оно принадлежит не человеку, а гражданину; оно имеет свой источник и свои границы в государственном праве, которое одно его дарует и его регламентирует.
Принципы, установленные в предшествующих параграфах, позволяют легко решить вопрос о том, возможно ли сделать вотум обязательным, наказывая, как проступок, уклонение от голосования... С юридической точки зрения, мы не видим препятствий к тому, чтобы избиратели были принуждены голосовать; это было бы согласно соответствию, которое мы нашли между публичными правами и обязанностями. Так, признается, что нельзя отказываться без основательной причины от исполнения обязанностей присяжного заседателя, хотя составлять часть жюри есть право для граждан. С политической точки зрения, мы разрешили бы вопрос в противоположном смысле. Польза от реформы очень сомнительна. Избиратель, вотирующий насильно, чаще всего будет избирателем, вотирущим плохо.
(С. 58-67)
Г. Мейер избирательное право. М., 1906 Активное избирательное право.
...Как и все права, избирательное право есть продукт государственного правопорядка. Законодательство государства, следовательно, может по своему усмотрению регулировать избирательное право. Оно не обязано предоставлять его всем гражданам государства. Да это было бы и невозможно: детей и душевнобольных во всяком случае пришлось бы исключить. При установлении избирательного права как с руководящим началом надо считаться с благом государства. Законодательство может поэтому исследовать, какие классы населения способны к пользованию правом голоса. И оно поступило бы противно долгу, если бы предоставило избирательное право таким лицам, относительно которых можно бояться, что они сделают из него употребление, вредное для общего блага или опасное для государства. Таким образом, вопрос, какое избирательное право должно быть установлено в данном государстве, должен решаться не с предвзятых принципиальных точек зрения, но по соображениям политической целесообразности.
Право голосования разделяется на всеобщее и ограниченное. По точному смыслу слова, под всеобщим правом голосования нужно бы разуметь такую постановку избирательною права, при которой в выборах могут принимать участие все без всякого исключения. Но такая форма избирательного права никогда не существовала и никогда не может существовать. Некоторые категории непременно должны быть отстранены от пользования этим правом, а именно — дети и душевнобольные. Кроме того, почти всюду права голосования лишены и женщины. Затем избирательного права обыкновенно не имеют лица, лишенные гражданских прав чести, находящиеся под опекой или конкурсом, пользующиеся или пользовавшиеся общественной благотворительностью. Часто пользование избирательным правом ставится еще в зависимость от определенного времени, которое избиратель должен прожить в своем избирательном округе. Несмотря на эти ограничения, право голо сования все-таки называется всеобщим, и только в том случае, сел помимо перечисленных требуются еще и другие, особые условия для избирательного права, говорят об ограниченном праве голосования.
Такими условиями обыкновенно являются имущественный и образовательный цензы. В прежнее время, кроме того, необходимо было еще принадлежать к определенному вероисповеданию; например, в Германии до 1848 года избирательное право признавалось исключительно за христианами, так что евреи были его лишены. Но современное развитие уничтожило это ограничение и всюду осуществило тот основной принцип, что гражданские и политические права совершенно независимы от вероисповедания, и все старания антисемитизма восстановить старый порядок вещей едва ли когда-нибудь увенчаются успехом. Этим можно закончить рассмотрение данного вопроса.
Вообще право голосования может быть или равным, или подразделенным. Равное право голосования существует там, где все граждане, вообще обладающие избирательным правом, участвуют в избрании в одинаковой мере, так, что каждый подает один голос. Подразделенное же право голосования там, где у одной части избирателей — более веские голоса, чем у остальных избирателей. Это достигается путем разделения избирателей на различные группы, по сословиям или по размеру уплачиваемых налогов. Может быть это достигнуто и тем, что большая масса избирателей имеет на выборах только один голос, в то время как привилегированные избиратели имеют несколько голосов. Наконец, возможен порядок, допускающий, наряду с депутатами, избранными на общих основаниях, еще, особых представителей,избираемых отдельными группами населения.
...Всеобщее и равное избирательное право введено во Франции, Германской империи, в некоторых отдельных германских государствах, в Швейцарии, Испании, Норвегии, Греции и в большей части Соединенных Штатов. Однако, во всех этих государствах условия далеко не вполне одинаковы. Например, в Норвегии и некоторых отдельных германских государствах существует, правда, всеобщее и равное избирательное право, но самая подача голосов производится не прямо, а косвенно. В других германских государствах избирают непосредственно, но, кроме депутатов, выбранных всеобщим голосованием, в ландтаге находятся также представители, выбранные особыми привилегированными кругами населения. В Испании, где к тому же избирательное право обусловлено довольно продолжительным пребыванием в избирательном округе, в среде избирателей существуют еще особые избирательные коллегии, члены которых пользуются значительным влиянием на результаты выборов. Поэтому, собственно, едва ли можно считать, что в этих государствах применяется равное избирательное право, так как среди самих избирателей существует некоторое подразделение.
Ограниченное право голоса также вылилось в весьма различные формы. В некоторых государствах право избрания поставлено в зависимости от ценза, как, например, в Венгрии и Кроации, Люксембурге. Швеции и Сербии. В Венгрии и Кроации в этом отношении действуют довольно сложные определения; но в обоих этих государствах право избрания, даже без наличности установленного имущественного ценза, присвоено лицам, занимающим такие должности, для которых необходимо высшее образование, В Сербии и Люксембурге для участия в выборах требуется, чтобы избиратель уплачивал прямых налогов не менее пятнадцати франков. В Швеции от избирателей требуется или недвижимость от 1000 крон, или аренда имущества, ценностью не менее 6000 крон, или доход в сумме от 800 крон. Уплата какого-либо прямого налога поставлена условием для избирателей в Румынии и во многих отдельных германских государствах. Английское избирательное право чрезвычайно сложно; там каждый может получить это право по ряду самых разнообразных оснований, но центр тяжести теперь лежит в так называемом квартирном цензе: право голоса здесь принадлежит всякому, кто имеет отдельную квартиру, занимая целый дом или часть его. Этот порядок напоминает порядок в Нидерландах, где избирательным правом пользуется всякий, кто или платит определенный налог, или снимает квартиру определенной стоимости. В Португалии и Италии право голосования обусловлено элементарным образованием, но в Италии избирательное право может быть предоставлено и лицам без всякого образования, если только эти лица имеют определенную собственность или доход, причем размер этого имущественного ценза очень незначителен. В Португалии право голоса имеют только главы семейств, что несколько напоминает английский квартирный ценз. Наконец, и Дании избирательное право — общее; незначительное ограничение состоит лишь в том, что права голоса лишены лица, не имеющие своего хозяйства и находящиеся на частной службе у другого лица, т.е., собственно, прислуга.
Всеобщее подразделенное голосование применяется в Австрии, Пруссии, некоторых других отдельных германских государствах, а также в Бельгии и Румынии. В Австрии выборы до сих пор в значительной мере опираются и на сословную организацию; новое законодательство ввело, кроме того, еще общий избирательный класс, и в связи с этим установилось нечто вроде множественного вотума. В Пруссии, некоторых других германских государствах и в Румынии применяется подразделение избирателей на классы по размерам уплачиваемых ими налогов. Наконец, в Бельгии главенствует множественный вотум.
Как видно из этого обзора и до сих пор существуют очень разнообразные формы избирательного права. Но, во всяком случае всеобщее избирательное право неудержимо и победоносно пробивается вперед и главным образом, хотя и не исключительно, в виде равного избирательного права.
Теперь уже нельзя обосновывать всеобщее избирательное право на естественном равенстве всех людей. Люди весьма различны не только вследствие своего образования, воспитания, экономических и социальных условий, в которых они живут, но различны также и от природы, по физической силе и ловкости, по своим интеллектуальным качествам. Не выдерживает также критики и утверждение, что всеобщее избирательное право вытекает из принципа народного суверенитета, ... потому что это основание могло бы относиться только к демократиям, да и то не безусловно, а к государствам с монархическим строем оно и совсем неприменимо. Всеобщее избирательное право оправдывается исключительно причинами политического свойства.
При введении этого права значительную роль играли и политические соображения, вытекающие из положения государства в данный момент. Так, во Франции в 1848 году временное правительство хотело избежать плебисцита, в Германии в 1849 году франкфуртское национальное собрание стремилось не допустить потрясений проектированной имперской конституции, а в 1866 году хотели сохранить связь с объединительными стремлениями 1848 и 1849 гг. Но эти соображения были далеко не единственными. Наряду с ними действовали и причины, создававшиеся положением общества, развившимся в Европе в течение XIX века. Во всяком случае, в этих социальных условиях следует искать оправдания установившегося правопорядка.
Благодаря французской революции и конституционному движению в первой половине XIX столетия так называемое третье сословие получило доступ к участию в управлении государственными делами. Но это третье сословие нашло определенное выражение только в буржуазии. В зависимости от повышения или понижения требуемого ценза этот элемент представлялся или только богатым, или же и средним классом. Рабочий класс по-прежнему не был представлен в парламенте. С этим положением можно было мириться, пока рабочие составляли только незначительную часть общего населения, в подавляющем большинстве состояли из прислуги, мелких ремесленников и сельскохозяйственных рабочих — поденщиков. Нос развитием крупной промышленности, которая создала обширный класс фабричных рабочих, это положение вещей неминуемо должно было измениться. Интересы нового рабочего класса нуждались в представительстве не меньше, чем интересы помещиков, фабрикантов, ремесленников или купцов. Невозможно стало долго отстранять рабочих от всех политических прав.
Каковы были бы последствия, если бы это было сделано? Конечно, рабочие оказались бы совершенно отчужденными от государства и представляли бы собою элемент брожения и недовольства в народе. Лишение избирательных прав, конечно, явилось бы самым сильным оружием в руках честолюбивых демагогов, чтобы поднять рабочего против состоятельных классов. Требование для рабочих избирательных прав служило бы для этих элементов несравненным агитационным средством.
Спокойное и мирное развитие государства возможно только при условии участия рабочих классов в политических правах. Это участие не вызывает переворота, а, напротив, предупреждает его.
Лишение рабочих классов избирательного права легко может иметь и еще одно дурное последствие, а именно — недостаточную защиту их интересов в парламенте. Представители, созданные ограниченным избирательным правом и принадлежащие по большей части к состоятельным классам, всегда будут склонны руководствоваться исключительно интересами этих последних и таким образом будут способствовать эксплуатации рабочих классов.
...Но всеобщее избирательное право наряду со своими светлыми сторонами имеет и свои тени. Как на одну из таких теневых сторон часто указывалось на вызываемую им обостренность партийной борьбы. Но надо сказать, что эта обостренность не представляет собою исключительно результата всеобщего избирательного права. Ожесточенная партийная борьба возможна и при иных избирательных системах и вообще больше зависит от характера вызывающих споры политических вопросов, чем от форм избирательного права. В особенности не следует взваливать на всеобщее избирательное право ответственность за нередкие личные счеты между противниками. Подобные инциденты случаются и при ограниченном голосовании, и при выборах по налоговым группам. ...
Но у всеобщего избирательного права есть тот несомненный большой недостаток, что при нем интеллигентное меньшинство легко подавляется большинством, и это может оказываться невыгодно в разных направлениях.
Прежде всего всегда очень трудно предусмотреть, под чьим влиянием находится масса. Всеобщее голосование само по себе, разумеется, носит вполне демократический характер, и оно на самом деле может действовать демократически, хотя никоим образом не неизбежно, чтобы оно действовало так. ...
При всеобщем избирательном праве решающее значение имеет большая масса, и потому отдельным выдающимся личностям часто оказывается трудным пройти на выборах. Их взгляды слишком возвышаются над взглядами большинства, чтобы иметь у него успех. Гораздо больше шансов быть выбранным у того, кто плывет в широком потоке повседневной жизни и умеет приноравливаться ко всем переменам народного настроения. Таким образом, всеобщее избирательное право далеко не благоприятно влияет на уровень парламента; оно действует больше в интересах посредственностей, чем выдающегося таланта.
Далее, то преобладающее значение, которое получают массы благодаря всеобщему голосованию, может оказаться опасным еще и потому, что эта масса захочет поставить на первый план исключительно свои интересы. Это может особенно неблагоприятно влиять при обострении социальной розни в государстве. И насколько необходимо, чтобы интересы рабочих классов были представлены в парламенте, настолько же нежелательно, чтобы только они одни были там руководящими. Интересы меньшинства также заслуживают внимания, особенно в тех случаях, когда это меньшинство представляет такой класс, который играет видную роль в экономической жизни страны и положение которого, конечно, косвенно влияет и на положение рабочих классов... В парламенте должны быть представлены все классы населения, все экономические интересы страны. Для развития страны было бы несчастьем, если бы такие важные экономические элементы, как крупная промышленность и торговля, были, наконец, совсем лишены представительства в парламенте.
Масса, которая имеет преобладающее значение при системе всеобщего голосования, едва ли всегда может обладать и необходимой политической проницаемостью. ...
С недостатками всеобщего избирательного права, особенно в тех случаях, когда оно практикуется в виде всеобщего равного голосования, часто предлагали бороться таким образом, чтобы было оставлено в силе как основа всеобщее голосование, но чтобы оно было несколько подразделено. Этому предложению нельзя отказать в известной доле внимания. Подразделенное общее избирательное право имеет перед правом ограниченным, несомненно, то преимущество, что оно даст возможность активного участия в выборах всем классам населения, следовательно, — и рабочему элементу. Во всяком случае, это участие, чтобы иметь значение, должно быть настолько значительно, чтобы делать возможным действительное представительство интересов рабочих. Подразделенное избирательное право может осуществляться в самых различных видах.
Один возможный способ — выборы по сословиям. Такое сословное подразделение было положено в основу старых конституций. ...
В наше время кажется уже невозможным возврат к старой сословной организации, потому что прежнее подразделение на сословия несовместимо с современным хозяйственным строем. Но еще и теперь находятся писатели, считающие желательной организацию выборов по сословиям, т.е. ту форму избирательного права, которую они любят называть "органической"... Но эти писатели не подразумевают при этом сословное подразделение, а имеют в виду организацию народного представительства на основании современных профессиональных и хозяйственных групповых интересов. Таким образом возникли бы, например, коллегии выборных от землевладельцев или сельского хозяйства, может быть — с различием между крупными и мелкими владельцами, далее — коллегии фабричной промышленности, ремесленников, торговцев, рабочих, затем еще выборные от свободных профессий.
Многие писатели идут еще дальше, комбинируя подразделение на профессиональные группы еще с группами по местным связям. ... 1) группы, центр которых составляют материальные интересы, а именно крупные и мелкие землевладельцы, промышленники, торговцы, сделанные рабочие; 2) группы, возникшие вследствие общих духовных интересов, т.е. представители церкви, науки, искусства; 3) группы, связанные только общим местом жительства, т.е. общины....
...Приходится отказаться от профессиональной организации народного представительства, потому что она противоречит задачам государства, противоречит самой сущности народного представительства. По отношению к борьбе между хозяйственными интересами государств должно оставаться нейтральным элементом. Государственное правление должно беспристрастно взвешивать эти интересы; оно не имеет права руководствоваться интересами одного сословия или класса, но лишь общим благом населения. И это обязанность не только правительства, но и народного представительства, потом что каждый депутат является представителем всего народа.
...Избирательное право векшу, даже там, где оно не обставлено ограничениями, вроде образовательного или имущественном ценза, и вполне сохранило характер всеобщего избирательного права, поставлено в зависимость от особых требований, которые здесь заслуживают краткого упоминания.
Обыкновенно избирательное право принадлежит только гражданам данного государства. ...
Далее, для пользования избирательным правом непременно должны быть установлены возрастные границы, так как само собою понятно, дети не могут участвовать в выборах. ...
В общем всюду господствует взгляд, что политическое избирательное право должно принадлежать исключительно мужчинам... И в самом деле, мужчина принадлежит общественной жизни, женщина — дому и семье; втянутая в политическую жизнь, она оказалась бы оторванной от ее истинного призвания. От участия женщин в общественной жизни ждут смягчения нашей политической борьбы. Совершенно напрасно. Так как женщины, как известно, подчиняются больше чувству, чем разуму, то при их участии эта борьба будет скорее более ожесточенной, чем смягченной. А вместе с тем в этой борьбе утратилось бы все то нежное и изящное, что есть сейчас в отношениях между мужчиной и женщиной. Впрочем, лишь совсем ничтожная часть женщин стала бы проводить на выборах свою собственную политику; большинство из них действовало бы под чужим влиянием. Это влияние у замужних исходило бы от мужа, у незамужних и вдов —- частью от родственников, частью — от священника. Последнее особенно относится к католическим местностям. Таким образом, введение женского избирательного права значительно усилило бы влияние на результаты выборов католического духовенства. ...
В большинстве государств, в которых действует всеобщее избирательное право, пользование этим правом ставится в зависимость от известного периода времени, в продолжение которого избиратель должен прожить в данной общине. ... При зависимости избирательного права от продолжительности пребывания в данном месте, несомненно, усилилось бы влияние оседлой части населения по сравнению с бродящим элементом. Этим путем возражения против всеобщего избирательного права были бы, если и не совсем устранены, то все-таки значительно ослаблены.
Даже там, где всеобщее избирательное право применяется в наиболее широком объеме, некоторые отдельные лица все-таки оказываются лишенными этого права.
К этому разряду прежде всего относятся некоторые преступник и, которые в своем преступлении проявили настолько низкие наклонности, что признаются неспособными к отправлению общественных функций. Детальная разработка этого определения должна быть сделана уголовным законодательством данного государства. ...
Далее, избирательного права лишаются лица, находящиеся под опекой. Это само собою понятно относительно душевнобольных. Но и лица, попавшие под опеку за расточительство или пьянство, не могут участвовать в выборах. Кто не в состоянии заботиться о своих собственных делах, тот не должен участвовать и в делах общественных. Ограниченная правоспособность состоящих под конкурсом также оправдывает лишение их избирательного права.
В очень многих государствах лишаются избирательных прав и лица, которые пользуются или пользовались определенное время до выборов благотворительностью из общественных средств. Это ограничение существует, главным образом, там, где применяется система всеобщего избирательного права, так как в государствах, где избиратели должны иметь имущественный ценз, это ограничение разумеется само собой. Причину этого рода ограничения следует искать не в каком-либо проступке данного лица, потому что бедность и нужда в помощи могут быть и вполне без вины. Здесь также не играет роли и отсутствие имущества, так как при всеобщем избирательном праве это обстоятельство не влечет за собою лишения права голоса. Это ограничение вызвано скорее тем соображением, что лица, не имеющие возможности прокормить сами себя, должны находиться в зависимости от других. Вспомоществования, получаемые из общественных касс при общих несчастных случаях, например больших пожарах, наводнении, градобитии и т.п., не влияют на пользование избирательным правом, так как не подходят под понятие помощи бедным. ...
Наконец, во многих государствах избирательного права лишены военные. ...Это постановление обусловлено стремлением отдалить армию от политической партийной борьбы, и оно вполне достигало своей цели. Участие солдат в выборах и следовательно, в борьбе партий действительно вызывает серьезные возражения. В таких случаях солдаты или будут слушаться своего вое иного начальства, и тогда не может быть речи о свободе выборов, или же солдаты будут идти наперекор начальству, причем, получится положение, несовместимое с понятием о дисциплине. А по тому лучше всего вообще отстранить армию от выборов.