Экзамен зачет учебный год 2023 / Эбзеев_Конституция (из комм. к Конституции под ред. Зорькина)
.docxВместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3-8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104. Во-вторых, согласно ст. 136 для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции на процедуру принятия поправок.
В то же время поправки к Конституции не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ч. 1 ст. 108 прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции и не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.
Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения РФ. Таким образом, положения комментируемой статьи могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Как постановил Конституционный Суд, законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. В соответствии с этим указанием был принят Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", который устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции. Согласно его ст. 2 поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции.
Под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции, а именно: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Одним законом РФ о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста, при этом закон о поправке к Конституции должен иметь наименование, отражающее суть данной поправки.
Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции предварительно рассматривает комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, который затем вносит предложение о принятии к рассмотрению Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции либо его отклонении. Государственная Дума рассматривает проект закона о поправке к Конституции в трех чтениях. Законопроект считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.
Председатель Совета Федерации обязан в срок не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовать его для всеобщего сведения и направить текст принятого закона для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Процедура рассмотрения закона субъектами Федерации не может длиться более одного года. При этом Совет Федерации ведет учет данных о ходе рассмотрения закона в субъектах РФ, а также официально устанавливает и оформляет результаты рассмотрения. Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов РФ закон о поправке к Конституции в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования.
Президент не имеет права отклонить одобренный необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон о поправке к Конституции, и обязан в установленном порядке подписать и обнародовать этот акт в срок не позднее 14 дней со дня его получения. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции Президентом, который в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование текста Конституции с внесенными в нее поправками.
В случае если закон о поправке к Конституции не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем 2/3 субъектов РФ, повторное внесение предложения о данной поправке допускается не ранее чем через год. В порядке, установленном Конституцией и федеральным законодательством в 2008 г. впервые за пятнадцатилетний срок действия Конституции принято два закона о поправках к Конституции РФ, один из которых устанавливает шестилетний срок полномочий Президента РФ, а также срок избрания Государственной Думы на пять лет, второй - дополняет контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ*(1255).
Статья 137
1. Комментируемая статья устанавливает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции. Внесение на основании комментируемой статьи изменений в перечень субъектов Федерации не носит характера конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении КС РФ от 31.10.1995 N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Часть 1 ст. 65 устанавливает закрытый перечень случаев, когда изменения в эту статью могут быть внесены на основании федерального конституционного закона. Эти случаи связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ.
В развитие данной конституционной нормы был принят Закон о порядке принятия в РФ. Указанный акт устанавливает, что под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. А образованием в составе РФ нового субъекта считается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию иностранного государства или его части может осуществляться только по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.
Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. В каждом таком случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта. В рамках указанной процедуры принят целый ряд федеральных конституционных законов (см. комментарий к ст. 65).
2. Часть 2 комментируемой статьи касается еще одного специального случая изменения ст. 65 Конституции, который связан с изменением официального наименования субъекта РФ.
Необходимо было определить, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ. Как разъяснил Конституционный Суд, предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и ч. 1 ст. 137 Конституции (Постановление КС РФ от 28.11.1995 N 15-П*(1256)). Таким образом, для включения в текст Конституции лишь нового наименования субъекта Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.
Статьи 71 и 72 Конституции не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в текст ст. 65 Конституции.
Поскольку Президент на основании ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции является главой государства и гарантом Конституции, из этого вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.
При возникновении споров между органами государственной власти РФ и ее субъектами либо между субъектами Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Президент может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции. Таким образом, новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции указом Президента*(1257). Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции и федеральным законом.
Необходимо учитывать также, что новое наименование субъекта РФ, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции подлежащее включению в ст. 65 Конституции в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.