Заглавие статьи	ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Автор(ы)	С. А. Авакьян
Источник	Вестник Московского университета. Серия 11. Право,  № 1, 2011, C. 21-38
Рубрика	ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Место издания	Москва, Россия
Объем	52.0 Kbytes
Количество слов	6261
Постоянный адрес статьи	http://www.ebiblioteka.ru/browse/doc/24550024

Практика конституционных реформ: некоторые проблемы

Автор: С. А. Авакьян

С. А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*

ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ**

В статье рассматриваются понятие конституционной реформы, возможности реформирования действующей Конституции Российской Федерации, ее пересмотра, принятия поправок к Конституции.

Ключевые слова: Конституция; конституционные реформы; пересмотр Конституции; поправки к Конституции; причины конституционного реформирования.

The article examines the concept of constitutional reform, the possibility of reforming the Constitution of the Russian Federation, revision and amendments to the Constitution.

Keywords: Constitution; constitutional reforms; revision to the Constitution; amendments to the Constitution; reasons of the constitutional reformation.

Понятие конституционной реформы. Проведение конституционных реформ невозможно без ясного понимания того, что такое конституционная реформа. Сам термин "реформа" предполагает масштабные действия. Если же говорить о конституционной реформе, то, вероятно, такие действия должны касаться основного закона государства: предполагается увязывание реформирования именно с самой конституцией государства, ее текстом. Однако тут же возникают как минимум два вопроса.

Во-первых, любое ли изменение текста конституции можно назвать реформой? Дополнение текста конституции либо исключение из него какого-то положения может быть незначительным: в таком случае само слово "реформа" может "возвысить" достаточно мелкое, "техническое", усовершенствование текста основного закона. В связи с этим важно подчеркнуть: не количество изменений, а именно их суть позволяет назвать произведенное изменение реформой. Например, когда 30 декабря 2008 г. в Конституцию Российской Федерации включили норму о том, что Правительство РФ представляет ежегодный отчет Государственной Думе, это выглядело как реформа, хотя при внесении законопроекта Президент РФ уточнил, что речь не идет о начале конституционных реформ. Однако, несмотря на данное заявление пре-

* avakian@law.msu.ru

** Публикация подготовлена в рамках реализации ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 гг.

стр. 21

зидента, сам факт обновления Конституции воспринимается в научных кругах как ее реформирование.

Во-вторых, поскольку совокупность источников конституционного права как отрасли права зачастую называют конституционным законодательством, закономерен вопрос: надо ли считать конституционной реформой только изменения текста конституции или необходимо расширить понятие "реформа", включив в него совершенствование конституционного законодательства в целом? На этот вопрос трудно дать однозначный ответ. Характерный сегодня динамизм конституционного законодательства Российской Федерации, частое появление актов, составляющих конституционно-правовое регулирование, приводят к выводу о том, что мы находимся в процессе постоянного конституционного реформирования, а это, в свою очередь, способно девальвировать само понятие "конституционная реформа" - все-таки это не ординарное, а принципиально новое регулирование! Именно последнее обстоятельство позволяет не бояться использования понятия "конституционная реформа" при очень важных, этапных решениях, если даже они производятся посредством текущего регулирования общественных отношений¹.

Итак, все определяет прежде всего предмет регулирования. Например, создатели Конституции РФ 1993 г. все сделали для того, чтобы в ней не была видна функция парламентского контроля Федерального Собрания Российской Федерации и его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Но дальнейшие шаги законодателя, после-

¹ См. об этом: Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства. М., 2000; Аничкин Е. С. "Преобразование" Конституции Российской Федерации (к вопросу о дискуссии вокруг одной правовой категории) // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 22; Он же. "Преобразование" Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX - начале XXI вв.: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2010; Дорошенко Е. Н. О перспективах внесения поправок в Конституцию РФ // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики: Сб. / Отв. ред. СВ. Нарутто, Е. С. Шугрина. М., 2008; Ермолаева А. А. Поправки к Конституции Российской Федерации: теория и практика // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 7; Качмазов О. Х. Некоторые проблемы пересмотра Конституции и внесения в нее поправок // Конституция и конституционная законность: Мат-лы науч.-практ. конф. / Под ред. А. М. Цалиева. Владикавказ, 2005; Киреев В. В. Проблемы конституционного правотворчества // Проблемы права (Челябинск). 2006. N 3; Он же. Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2010; Старилов Ю. Н. "Корректировка" Конституции: Административная "логистика" внесения поправок в Основной Закон // Юридические записки: сб. науч. тр. Вып. 22: Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2009; Таева Н. Е. Некоторые проблемы преобразования Конституции Российской Федерации // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. М., 2008.

стр. 22

довательно вводившего элементы парламентского контроля в федеральных конституционных законах (особенно "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г.), федеральных законах (в первую очередь "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" 2005 г.), знаменовали конституционные реформы - появление новых возможностей парламента и его палат, не обозначенных ранее в Конституции, но все же являющихся в целом предметом ее регулирования.

К этому следует добавить, что внешняя форма правотворчества также может служить доказательством конституционного реформирования. Наглядный тому пример: все ранее вносившиеся предложения о принятии новых федеральных конституционных законов (о Федеральном Собрании Российской Федерации, о Президенте Российской Федерации, об основах федеративного устройства РФ и др.) отвергались прежде всего по тому основанию, что данные конституционные законы прямо не названы в Конституции РФ и поэтому не имеют права на существование. Но в 2009 г. законодатель, так сказать, "выбил почву" из-под этого аргумента: появился Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. "О Дисциплинарном судебном присутствии"². Отсутствие указания на данный правовой институт в Конституции РФ не стало препятствием для законодателя, и он фактически произвел конституционную реформу, открыв путь для принятия иных федеральных конституционных законов: тем самым была заложена основа для принципиально иной конституционной практики.

Причины конституционных реформ. Вопрос о причинах конституционных реформ частично исследован в науке конституционного права (особенно в работах В. В. Киреева³), однако в целом он связывается с догматическим подходом к Конституции, который состоит в том, что правильные установочные критерии используются в качестве основы для консервации и сохранения "первозданности" конституционного текста.

Иными словами, речь идет о том, что одни исследователи и политики выступают приверженцами принципа стабильности конституции. Конечно, этот принцип конституции настолько общепризнан, что включается в любой учебник конституционного права. Однако стабильность такого рода авторы понимают уж очень буквально - как неизменяемость текста, т.е. не только возможность отказа от данной конституции в пользу принятия новой, но даже внесение поправок в действующий основной закон не допускаются. Получается, что это не просто стабильность, а своего рода незыблемость, которая понимается вполне однозначно - как неприкосновенность текста.

² СЗ РФ. 2009. N 42. Ст. 5261.

³ См.: Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации.

стр. 23

Поскольку от окружающей действительности отмахнуться нельзя, а она дает новые решения, не соответствующие нормам Конституции или даже противоречащие ей, с неизбежностью встает вопрос: что в таком случае надо делать? Продолжая уповать на иллюзорную "стабильность", ее апологеты говорят о некоем "переходном периоде", допуская при этом одновременно и действие норм данной конституции, и фактическое развитие общественных отношений как бы не совсем в русле конституции, но и не в прямом противоречии с нею, а в продолжение ее общих положений: оформление таких отношений производится актами текущего законодательства, тем самым происходит "преобразование" конституции, т.е. приспособление ее норм к новой действительности⁴.

Сторонников такого подхода не смущает тот факт, что при этом возможна "корректировка" норм подобной "стабильной" конституции нормами текущего законодательства: последние фактически заменяют конституционные, и без них уже не применяются нормы основного закона. Они полагают, что по истечении "переходного периода" будет разработана и принята новая конституция, способная вобрать в себя и сохранившие жизнеспособность нормы прежнего основного закона, и новые правила из текущего законодательства.

Другой подход к проблеме состоит в том, что Конституция имеет не одну, а две характеристики - стабильность и динамизм. Суть первой заключается в незыблемости основных конституционных устоев, а динамизм допускает возможность отражения в конституции созревших текущих правил, детализирующих практику реализации тех или иных прав и свобод, деятельности государственных органов и т.д. Главное заключается в том, что динамизм сочетается со стабильностью, не "опрокидывая" ее. Такой подход используется, например, в Германии. За время действия Основного закона с 1949 г. в него вносились изменения и дополнения порядка пятидесяти раз, но от этого суть государства, его социальный, экономический и политический фундаменты не изменились. Вместе с тем последовательно расширялись гарантии прав и свобод, конституционное регулирование федеративных отношений и т.д. Более того, все эти новшества укрепляли именно стабильность как системы в целом, так и Основного закона ФРГ.

⁴ Один из наиболее последовательных приверженцев теории "преобразования" конституции М. А. Митюков связывает возникновение данной теории с именем известного немецкого ученого Георга Еллинека, который действительно одним из первых использовал это понятие (см.: Митюков М. А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. N 1; Он же. Конституция Российской Федерации: направления и способы ее преобразования // Государственная власть и права человека: Мат-лы науч.-практ. конф., посвящ. 85-летию со дня рожд. проф. А. И. Кима, 14 декабря 2000 г. / Отв. ред. В. Ф. Волович. Томск, 2001; Он же. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. статей. Вып. 4. Саратов, 2003).

стр. 24

Таким образом, в современном конституционализме просматриваются два подхода к проблемам конституционного реформирования: один назовем консервативным, при котором реформирование в силу своего чрезвычайного характера представляется явлением весьма редким и преимущественно связанным с принципиальными изменениями природы строя; второй можно охарактеризовать как рациональный (изменения вносятся по мере необходимости). Совершенно очевидно, что эти два пути не исключают друг друга: в практике конституционализма необходимые шаги по изменению конституции, отнюдь не связанные с качественным видоизменением системы и не влияющие на ее общие характеристики, тщательно продумываются и занимают обычно достаточно много времени. В некоторых странах существует двухэтапный процесс изменения конституции: после первого обсуждения конституционных поправок делается перерыв на достаточный срок и только после этого парламент возвращается к их обсуждению. В других странах подобные шаги имеют более радикальный характер: если встает вопрос о существенном реформировании конституции или о принятии новой, после первичного обсуждения проекта происходит избрание нового парламента, который продолжает реформаторскую работу.

Впрочем, политическая целесообразность может привести и к скорым решениям. Так и было, например, в России в 2008 г., когда быстро разработали и внесли в Конституцию поправки, связанные с увеличением срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а также с представлением Правительством Российской Федерации ежегодного отчета в Государственную Думу.

Опыт Российского государства, а также всего мирового сообщества позволяет обобщенно назвать разные причины конституционного реформирования. Автор этих строк неоднократно в своих публикациях высказывал более подробные соображения⁵, но здесь приведем лишь краткие выводы относительно причин конституционного реформирования.

Во-первых, первой, формальной, причиной не просто конституционного реформирования, а принятия новой конституции является возникновение нового государства. Разумеется, при этом учитываются факторы, связанные с политическим и социально-экономическим развитием той общности людей, которая населяет территорию данного государства. Возникновение нового государства может стать импульсом принятия новых конституций объединившихся государств, создавших тем самым федерацию и ставших ее субъектами.

Во-вторых, это оформление нового социально-экономического и политического строя в соответствующем государстве, даже если