§ 3. Общие проблемы децентрализации
А. Обоснование децентрализации
Обоснование децентрализации носит двоякий характер: децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. С другой стороны, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.
Б. Децентрализация по конституции [Франции] 1946 г.
Глава X конституции, посвященная территориальным коллективам, устанавливала следующие принципы.
«1. Французская Республика, единая и неделимая, признает существование территориальных коллективов» (ст. 85). Таким образом, полностью отвергая федерализм, конституция IV Республики подтверждала децентрализацию, по крайней мере в ее территориальном аспекте.
«2. Территориальные коллективы свободно управляются советами, избираемыми всеобщим голосованием. Исполнение решений этих советов обеспечивается их мэрами или председателями» (ст. 87).
«3. Согласование деятельности государственных должностных лиц, представительство государственных интересов и административный контроль над территориальными коллективами обеспечиваются в рамках департамента уполномоченными правительства, назначаемыми Советом Министров» (ст. 88). Это положение, которое в измененной формулировке подтверждало существование института префектов, преследовало двоякую цель: оно подтверждало наличие системы государственного управления, стоящего над местным управлением, и существование опеки (под более точным наименованием административного контроля).
4. Ст. 89 предусматривала принятие органических законов в целях расширения департаментских и муниципальных свобод. Другими словами, предполагалась возможность дифференцированного подхода в зависимости от важности коммуны или соответствующего департамента.
5. Наконец, в главе «Переходные постановления» имелась ст. 105, устанавливавшая сохранение действия предшествующего законодательства до издания законов, предусмотренных ст. 98. Сохранялся контроль председателя генерального совета за актами префекта, действующего в качестве департаментского органа, до тех пор пока осуществление исполнительных функций не будет передано выборному органу.
Органические законы и меры по применению положений конституции 1946 г., относящихся к территориальным коллективам, так никогда и не были реализованы.
В. Децентрализация по конституции [Франции] 1958 г.
Глава XI конституции 1958 г. ограничивается установлением весьма общих принципов, подтверждающих существование территориальной децентрализации и осуществление контрольных полномочий центральной властью.
Так, ст. 72 устанавливает, что «территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты и заморские территории». Создание новых категорий территориальных коллективов относится к компетенции законодательной власти. Кроме того, ст. 34 конституции, которая устанавливает принципы разграничения законодательной и регламентарной областей, закрепила за законодательной властью право на установление норм, касающихся избирательного режима местных ассамблей, и определение основных принципов свободного управления местными коллективами, их компетенции и доходов. Конституция 1958 г. отступает от конституции 1946 г. в том, что касается определения содержания территориальной децентрализации. Она лишь предусматривает, что коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом. Правда, конституция 1946 г., более амбициозная по своим целям, осталась мертвой буквой в том, что касается расширения департаментских и муниципальных свобод.
Конституция 1958 г., так же как и конституция 1946 г., закрепляет наличие системы государственного управления, стоящего над местным управлением, и существование контрольной власти. Обеспечение общегосударственных интересов, административный контроль и обеспечение соблюдения законов по-прежнему возложены на «представителя правительства» в департаментах. Аналогичные задачи прямо возложены конституцией 1958 г. и на представителя правительства в заморских территориях.