§ 1. Понятие децентрализации

А. Децентрализация и деконцентрация

Центральную административную власть образуют президент республики, премьер-министр и министры. Эта власть распространяет свою деятельность на все составные части национальной территории и на всю совокупность государственных служб. Под деконцентрацией понимается организационная техника, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами.

Общим для деконцентрации и децентрализации является тот факт, что полномочия на принятие важных решений изымаются у центральной власти и осуществляются на местах. Однако их политическое и практическое значение весьма различно. Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Децентрализация имеет определенные демократические достоинства, поскольку она предполагает передачу управления максимальным числом дел в руки непосредственно заинтересованных лиц или их представителей.

Говоря о различных режимах, можно выделить:

режимы, для которых присуща одновременно и концентрация и централизация — вся администрация зависит от центральной власти и все важные решения принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами;

режимы, для которых характерна деконцентрация при отсутствии децентрализации — вся администрация зависит от центральной власти и, следовательно, от государства, но представители центральной власти на местах, например префекты, обладают широкими полномочиями по принятии решений;

наконец, режимы, для которых характерна децентрализация — какая-то часть служб управляется автономными по отношению к центральной власти органами, в частности выборными органами.

Б. Природа и формы децентрализации

Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Обычно проводят различие между территориальной децентрализацией и ведомственной децентрализацией.

В основе первой лежит географический фактор; она приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция которых распространяется на определенную территорию (например, коммуна).

В основе второй лежит технический фактор, что приводит даче определенных функций публичному юридическому липу, существующему в форме публичного учреждения (например, факультет права).

В. Условия децентрализации

1. Первое условие состоит в том, что авторы конституции или законодатель признают автономное существование определенных интересов, которые сами по себе являются всеобщими, но в меньшей степени по сравнению с теми, к достижению которых стремится государство, например интересы местного характера в муниципалитетах или департаментах.

2. Поскольку первое условие необходимо, но недостаточно, оно дополняется вторым: управление с установлением подобных автономных интересов должно быть поручено органам, обладающим известной независимостью по отношению к центральной власти, так как в противном случае будет иметь место деконцентрация, а не децентрализация.

Лучше всего автономия органов, на которые возложено управление с учетом упомянутых интересов, обеспечивается выборами. Возможно также (хотя в этом случае децентрализация будет менее совершенной), что центральная власть сама выбирает между кандидатами, предложенными избирателями, или даже сама назначает руководящие органы децентрализованных учреждений (например, многих публичных учреждений). Главное состоит в том, что децентрализованный орган, даже назначенный центральной властью, не подчинен иерархической власти этой последней.

3. Дополнительные средства обеспечения децентрализации.

Наделение правосубъектностью является естественным следствием децентрализации, поскольку правосубъектность логически вытекает из признания «юридически защищаемого центра интересов».

Весьма важным условием децентрализации является финансовая автономия, то есть не только теоретическое право обладать и управлять имуществом, но и практическая возможность для децентрализованного органа обзавестись необходимыми ресурсами и решать вопрос об их использовании. Однако именно в этом отношении существующая во Франции децентрализация весьма недостаточна. Юридические лица публичного права, иные, нежели государство, обладают во Франции юридически относительно широкими полномочиями, но, не имея достаточных собственных ресурсов, они оказываются в тесной финансовой зависимости от государства и, следовательно, от центральной власти. Архаизм французской системы местного налогообложения ставит департаменты и коммуны в положение, сравнимое с тем, в котором оказался бы индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать только благодаря материальной помощи родителей.

[…]