Нестандартные механизмы

Тщательный анализ нормативно-правовой базы Испании и практического опыта, накопленного в течение последних 25 лет, говорит о существовании дополнительных способов изменения регулирования… предусмотренного в статьях 148 и 149 Конституции Испании. Поскольку эти способы специально не оговариваются в Конституции, они получили название «нестандартных механизмов».

Первый из них касается фактического использования полномочия в каждом конкретном случае или толкования, которое применяется в целях осуществления этого полномочия.

Приведем типичный пример. В принимаемом государством законе обычно указывается, какие его части являются «базовыми» в соответствии с определением, данным в статье 149 Конституции. Как уже упоминалось, эта статья наделяет государство правом принимать базовые законы по ряду предметов, а регионы — правом развивать их посредством принятия своих собственных законов. При этом они обладают всеми необходимыми исполнительными полномочиями. Однако что именно означает термин «базовый», в том или ином случае зачастую определяется центральными органами законодательной власти: они могут вложить в это понятие более или менее широкий смысл, дать ему более или менее детальное толкование. Если региональные власти сочтут, что тот или иной закон зашел слишком далеко в установлении «базовых» положений, дело передается на рассмотрение в Конституционный суд, за которым всегда остается последнее слово. Соответственно, возможности регионов для маневрирования будут зависеть от толкования, принятого центральными органами законодательной власти, или, в случае разногласий, от решения Конституционного суда. Таким образом, наличие у государства возможности по-разному истолковывать применение своего полномочия, а также у Конституционного суда возможности контролировать этот процесс, действительно, обеспечивает гибкость системы разграничения полномочий.

Данная доктрина является одним из ключевых элементов испанской системы разграничения полномочий…

[…]

Второй нестандартный механизм, который нам следует рассмотреть, касается передачи или делегирования полномочий посредством издания обыкновенного закона, выходящего за рамки пунктов 1 и 2 статьи 150. Обыкновенный закон (то есть не обладающий статусом «органического закона») может наделять полномочиями автономные сообщества, и они вправе воспользоваться этой возможностью (в этом случае требуется заключение двустороннего соглашения). Несмотря на то что строгое толкование статьи 150 исключает использование обыкновенных законов в целях внесения изменений в порядок разграничения полномочий, на практике мы находим соответствующие примеры (в частности, Закон 62/9, который внес поправки в Закон о морских портах, принадлежащих государству). Кроме того, есть несколько примеров государственных законов, которые «приглашают» регионы передать часть своих полномочий центральным органам власти (например, о взимании некоторых налогов).

В заключение следует упомянуть о делегировании полномочий органами публичной административной власти (административное делегирование полномочий). Соответствующая возможность предусматривается в виде общего принципа в Законе 30/92 от 26 ноября 1992 года («О нормативно-правовой организации публичных администраций и общих административных процедурах»), но в качестве общего правила она может использоваться либо только в пределах какого-нибудь одного уровня общественного управления (центрального, регионального или местного), либо для передачи администрацией своих полномочий ряду связанных с ней публично-правовых организаций (государственные предприятия, агентства и другие). Мы находим специальные нормы, предусматривающие взаимную передачу администрациями своих полномочий, но в основном это происходит на уровне местного самоуправления, а не между центральными и региональными органами власти.

Еще один пример — так называемое «возложение обязанностей по управлению» (encomienda de gestión), предусматриваемое в статье 15 Закона 30/92. Речь идет о том, что центральные органы власти могут возлагать на региональные органы полномочия по решению сугубо практических вопросов, относящихся к сфере ведения государства. Это возможно только на основании двусторонних соглашений между двумя уровнями публичной власти; возложение полномочий центральными органами власти в одностороннем порядке не допускается…