Разграничение полномочий по Конституции 1978 года

В результате принятия Конституции и многочисленных уставов автономии полностью унитарное и централизованное государство превратилось в так называемое «государство автономий» (Estado de las Autonomías).

[…]

… Конституция 1978 года позволяет весьма широко толковать вопросы, связанные с разграничением полномочий. Анализируя ту роль, которую сыграл Конституционный суд в их разъяснении (особенно в связи с многочисленными противоречиями между полномочиями, возникшими в период 80—90-х годов), …эволюция «государства автономий» непосредственно связана с деятельностью Конституционного суда… В качестве основного гаранта созданной системы разграничения полномочий выступает… Конституционный суд. Еще одним важным фактором является сложность процесса внесения поправок в Конституцию, особенно в раздел VIII. … Испания располагает достаточно разумной системой разграничения полномочий, которая развивалась и продолжает развиваться и корректироваться благодаря деятельности Конституционного суда (и готовности ряда регионов передавать свои дела на рассмотрение в этот Суд).

«Система двойного списка»

В очень широком смысле можно сказать, что Конституция 1978 года закрепляет так называемую «систему двойного списка»: с одной стороны, вопросы, относящиеся к исключительному ведению государства (то есть центра) и перечисленные в статье 149…, а с другой — вопросы, для решения которых автономные сообщества могут принимать на себя полномочия, предусмотренные их уставами (ст. 148…).

Что касается предметов исключительного ведения государства, то они перечислены в статье 149 как вопросы, «для решения которых государство обладает исключительной компетенцией». В настоящее время не все они относятся к исключительному ведению государства, то есть не предполагают участия автономных сообществ в их решении. Мы можем убедиться в этом, если обратим внимание на то, как сформулированы эти вопросы. В параграфе 6 списка полномочий в статье 149 процессуальное право определяется как предмет исключительного ведения государства, но без ограничения отдельных элементов материального права в автономных сообществах. В связи с тем, что несколько автономных сообществ имеют свои собственные нормы гражданского права, например в области наследования, у них есть возможность устанавливать специфические процессуальные правила в отношении этих норм. В качестве другого типичного примера можно привести параграф 7, согласно которому трудовое законодательство относится к исключительному ведению государства, но без ограничения его применения органами власти автономных сообществ. Здесь мы видим четкое разделение функций: центр диктует законы, регионы их исполняют. И последний пример. Согласно параграфу 7, в исключительном ведении государства находятся базовое законодательство и экономический режим социального обеспечения без ограничения автономных сообществ при предоставлении соответствующих услуг. В данном случае налицо несколько ограничений исключительного ведения государства: оно вправе только определять базовое законодательство (не все законодательство), а регионы могут брать на себя полномочия по предоставлению социального обеспечения.

В итоге становится ясно, что список полномочий, включенный в статью 149, не предполагает полного, исключительного и неограниченного ведения государства в перечисленных в статье вопросах…

Полномочия, согласно статье 148, могут «приниматься» автономными сообществами, то есть регионы могут включать их в свои уставы. В этом состоит так называемый «принцип приспособления» (principio dispositivo), предусмотренный в статье 147, согласно которому устав должен включать, среди прочих, полномочия, принятые регионом в соответствии с Конституцией… автономным сообществам необходимо включать свои полномочия в устав автономии (который, кстати, формально является законом, принятым Парламентом Испании). Поэтому фактический набор полномочий какого-либо автономного сообщества в основном зависит от того, что было включено в его устав и на каких условиях.

Какие полномочия могут включать автономные сообщества в свои уставы? Прежде всего те, которые перечисляются в статье 148 Конституции. Далее в соответствии с пунктом 2 статьи 148 регионы могут вносить поправки в свои уставы и дополнять список полномочий теми вопросами, которые прямо не относятся Конституцией Испании к сфере ведения государства. Другими словами, помимо полномочий, перечисленных в статье 148, регионы могут включать в свои уставы все или некоторые вопросы, не отнесенные Конституцией (в основном в статье 149) непосредственно к ведению государства. В частности, они могут включить в устав полномочие по развитию базового государственного законодательства в области социального обеспечения. Это необходимо сделать, если автономное сообщество желает осуществлять данное полномочие.

Из вышесказанного следует, что каждое автономное сообщество вправе самостоятельно решать, что именно оно «берет» из статьи 148 и что допускается статьей 149 (конечно, не забывая о том, что последнее слово в отношении принятия или изменения устава имеет Парламент Испании). Поэтому в принципе количество полномочий у каждого региона может варьироваться. Между тем на практике большинство из них постаралось получить максимальное количество полномочий. В то же время наиболее склонные к независимости регионы предпочли получить только несколько политически значимых полномочий (например, создание своих собственных полицейских органов или государственного регионального телевидения). Большое число сообществ решило не принимать «деликатных» или сложных с политической точки зрения полномочий, относящихся, например, к тюрьмам. Отсюда следует, что система предусматривает асимметрию в автономии.

Для предотвращении противоречий или сбоев в работе системы разграничения полномочий в пункте 3 статьи 149 Конституции Испании предусмотрены особые механизмы, которые сформулированы в три принципа.

Во-первых, государство осуществляет все полномочия, которые не были приняты автономными сообществами. Важно, чтобы полномочия регионов были зафиксированы в их уставах, поскольку любые полномочия, которые там не фигурируют, должны осуществляться государством. Таким образом, если какое-либо сообщество не включило вопросы социального обеспечения в список своих полномочий, то на его территории будет применяться не только базовое государственное законодательство в области социального обеспечения (что предписывается Конституцией Испании в любом случае), но еще и любое другое законодательство, в связи с этим предусмотренное государством помимо базового. Речь идет о «принципе остаточности» (cláusula de residualidad). На практике это означает, что все, что не было включено в устав (по определенным причинам, или случайно, или же из-за возможного недостатка ресурсов, или по иным причинам) или является совершенно новым вопросом (Конституция Испании разрабатывалась в 1978 году, и с тех пор возникло достаточное количество новых предметов ведения, таких как биотехнологические исследования, Интернет и другие), относится к компетенции государства. Однако следует заметить, что вне зависимости от возникающих в связи с разграничением полномочий противоречий Конституционный суд старается избегать использования данного механизма и ищет решения при помощи других: если противоречие возникает, например, в связи с новым предметом ведения (который четко не оговаривается в статьях 148 или 149), Конституционный суд пытается причислить этот предмет к какому-нибудь схожему из списка, предусмотренного Конституцией…

Во-вторых, та же статья устанавливает «принцип превосходства» (cláusula de рrevalenda), который звучит следующим образом: законы государства имеют преимущественную силу в случае противоречий между ними и законами автономных сообществ, кроме вопросов, относящихся к исключительному ведению автономных сообществ. На практике рамки применения этого принципа гораздо уже, чем может показаться на первый взгляд. В частности, он может применяться при совпадении полномочий государства и автономных сообществ по конкретному предмету ведения (например, научные исследования, культура). Кроме того, этот принцип может использоваться в случае, когда государство имеет все законодательные полномочия по какому-либо предмету ведения, и автономное сообщество применяет такое законодательство. В то же время нормативно-правовое регулирование (какой-нибудь подзаконный акт) государства вполне может противоречить регулированию автономного сообщества. В таких случаях нормативные акты центральных органов власти будут иметь преимущественную силу в соответствии с данным принципом. Но они никогда не будут иметь такую силу, если соответствующий вопрос находится в сфере исключительного ведения автономного сообщества. Именно поэтому данный принцип использовался редко, иначе было бы не избежать сложных дискуссий по поводу того, что относится к сфере исключительного ведения автономных сообществ…

В-третьих, существует «принцип дополнения» (cláusula de supletoñedad). Смысл его в том, что государственные нормативные акты должны применяться в тех случаях, когда автономные сообщества не воспользовались своими законодательными полномочиями в отношении определенного предмета ведения или вопроса. Это должно было помочь избежать ситуаций, при которых полностью отсутствовали какие бы то ни было нормы в определенной области. В 80-х годах с начала существования «государства автономий» данный принцип стал предметом интересных дискуссий. Государство решило воспользоваться принципом дополнения для оправдания своей законодательной деятельности в отношении любого возможного вопроса: на всякий случай законы должны были разрабатываться даже по предметам, целиком находящимся в ведении регионов, с целью последующего их применения, если региональные органы власти «забыли» бы принять соответствующие нормативные акты. Однако такая практика вскоре привела к передаче полномочий государству, что противоречило духу и букве Конституции. В своем Решении 61/97 Конституционный суд четко определил, что данный принцип не может использоваться для отнесения полномочий в пользу государства. В действительности значение и рамки этого принципа должны были быть несколько иными и более узкими: он должен был придавать силу государственным законам, изданным до принятия Конституции Испании (разумеется, при условии, что они не противоречили ей). Другими словами, в основном в первые годы децентрализации, начавшейся после принятия Конституции Испании и уставов, большинство автономных сообществ могли без промедления разработать свои законы по всем вопросам, относящимся к их компетенции. При этом могли применяться и старые, доконституционные нормы.

Таким образом, система разграничения полномочий базируется на «системе двойного списка» согласно статьям 148 и 149 Конституции Испании и трем описанным выше принципам.

… В Испании… центр имеет список гарантированных полномочий, а регионы должны осуществлять только те полномочия, которые они выбрали из списка, предусмотренного Конституцией Испании. Все, что они оставляют, относится к сфере ведения центра.

[…]

Гибкость конституционной системы разграничения полномочий

Конституция Испании предусматривает также механизмы, которые позволяют изменять или, по крайней мере, делать более гибким процесс разграничения полномочий, оговариваемый в статьях 148 и 149.

Стандартные механизмы

Самой важной в этом отношении является статья 150, которая предусматривает три различных механизма. Два из них (п. 1 и 2 ст. 150) допускают передачу регионам большего количества полномочий, в то время как третий (п.З ст. 150), наоборот, гармонизирует региональное законодательство.

Согласно пункту 1 статьи 150, обыкновенный государственный закон может предоставлять одному, нескольким или всем автономным сообществам право принимать законы по какому-либо вопросу, находящемуся в сфере исключительного ведения государства, не выходя за пределы принципов и предписаний, установленных этим законом. Такой закон, как правило, называется рамочным (Ley Marco). В качестве типичного примера можно привести закон о передаче регионам прав на взимание одного или нескольких налогов.

Помимо контроля, который могут осуществлять судебные инстанции над деятельностью регионов по реализации переданного им государством права, Конституция предусматривает присутствие в рамочном законе, среди прочего, механизмов, позволяющих Парламенту Испании (Генеральным кортесам) осуществлять контроль в отношении законов, принимаемых регионами.

Согласно пункту 2 статьи 150, органический закон может предусматривать передачу или делегирование одному, нескольким или всем автономным сообществам прав, касающихся предметов исключительного ведения государства, которые по своей природе могут быть объектами такой передачи или делегирования. В соответствующем органическом законе также должны оговариваться передача региону или регионам необходимых финансовых ресурсов, а также механизмы осуществления контроля со стороны государства.

Механизмы пунктов 1 и 2 статьи 150 часто критикуются региональными органами власти за то, что передача прав происходит посредством принятия государственного закона, который всегда может быть либо просто аннулирован, либо изменен благодаря внесению в него соответствующей поправки.

Следует обратить внимание и на то, что механизмы пунктов 1 и 2 статьи 150, конечно, не подразумевают утрату центром своей компетенции в отношении определенного предмета ведения. Речь идет либо о праве издавать под контролем государства региональные законы в соответствии с принципами, установленными государством, либо об осуществлении ряда правомочий (но, конечно, не всей компетенции целиком) в отношении определенного вопроса, относящегося к сфере ведения центральных органов власти.

Гибкость системы разграничения полномочий может проявляться и по-другому. Согласно пункту 3 статьи 150, государство может принимать законы, которые устанавливают принципы гармонизации нормативных актов, принимаемых автономными сообществами, если это необходимо в общих интересах. Такая практика может даже касаться предметов исключительного ведения регионов. Потребность в подобных законах определяется голосованием в обеих палатах Парламента Испании минимальным абсолютным большинством, необходимым при каждом голосовании.

Механизм гармонизации, предусмотренный в пункте 3 статьи 150 Конституции Испании, может служить мощным инструментом в руках государства для уравнивания регионального законодательства…

[…]

… В Испании соглашения [о частичной передачи полномочий] в принципе исключены, кроме случаев передачи исключительных полномочий по осуществлению чисто прикладной деятельности, что традиционно называется «возложением обязанностей по управлению» (encomienda de gestión). Иными словами, центральные органы исполнительной власти Испании не могут по своему собственному усмотрению без наличия предусматривающего это закона передавать региональным органам власти право на издание подзаконных актов по определенному вопросу, не считая, конечно, подзаконных актов нормативного характера…

[…]

… в Испании… передача или делегирование полномочий может происходить только в строгом соответствии с законом.

[…]