учебный год 2023 / Принципы конституционализма

1. Принципы конституционализма

Теория конституционализма тесно связана с теорией конституции, однако не совпадает с ней¹. Идейно конституционализм – это такой способ организации и осуществления публичной власти, который обеспечивает свободу индивида, верховенство права, широкое участие граждан в принятии государственных решений и исключает монополизацию власти и злоупотребление ею. Следует обратить внимание, что в таком понимании отчетливо прослеживается реакция на опыт неэффективного или деспотического правления. Конституционализм выступает как система предосторожностей против определенных угроз, в первую очередь – против угрозы злоупотребления неограниченной властью. Поскольку в каждом государстве развитие системы власти идет своеобразным путем, в соответствии с существующими в нем особыми условиями, традициями и т.д., сложно представить конституционализм как универсальный и исчерпывающий набор принципов и свойств². Существуют, тем не менее, некоторые общие соображения, касающиеся базовых принципиальных инструментов, призванных отразить идею ограничения власти.

Каким образом предельно общие принципы конституционализма могут помочь в решении практических задач государственного управления? С одной стороны, опыт конкретной страны и суть той ситуации, в которой необходимо применить конституционные принципы, определяют юридическое содержание упомянутых принципов. С другой стороны, их общий характер дает возможность гибкого толкования и реализации, не ограничивая их смысл однажды определенным вариантом интерпретации. В этом плане показательны приводимые теоретические положения и пример решения Верховного суда Канады.

Хенкин Л. Новое рождение конституционализма: генетическое влияние и генетические дефекты.

Henkin L. A New Birth of Constitutionalism: Genetic Influences and Genetic Defects // Constitutionalism, Identity, Difference and Legitimacy: Theoretical Perspectives / Ed. by M. Rosenfeld. Durhamand, London: Duke University Press, 1994. P. 39-42.

Источники политических идей и моделей институтов или инструментов редко бывают единичными или простыми, и хорошо известно, что их трудно определить. Идеи, которые обеспечивали распространение конституционализма, не могут быть четко установлены. Локк, Монтескье, Кант, Руссо и их последователи (Бентам, Милль, социалисты) создали поток соответствующих идей, однако современные создатели конституций редко обращают свои взоры к первоисточникам как к руководству. Тем не менее, не вызывает особенных сомнений непосредственное влияние двух выдающихся инструментов конституционного характера: Конституции Соединенных Штатов и ее Билля о правах, которым уже 200 лет, и международного билля о правах, как обычно обозначают Всеобщую декларацию прав человека и два важнейших международных пактов по правам человека³, появившихся в наше время и до сих пор развивающихся⁴...

Нигде не дается определения конституционализма. Мы говорим о нем так, словно его значение является самоочевидным... Конституционализм как правило идентифицируется с писаной конституцией, хотя не все конституционные тексты привержены принципам и служат идеям конституционализма. Конституция обычно намечает контуры власти и правительства, однако представленная ею система может и не отвечать требованиям конституционализма. Некоторые конституции просто описывают существующую систему правления, провозглашают общественные цели, предвещают некоторые программы и направления политики, или служат иным целям, которые могут не быть тесно связанными с вопросами конституционализма.

Следующий перечень отражает, в краткой форме, мои представления о принципиальных требованиях конституционализма.

1. Современный конституционализм основывается на народном суверенитете. «Народ» - это сосредоточение «суверенитета»; воля народа - это источник власти и основа легитимного правительства. Только народ может готовить и устанавливать конституцию и систему правления. Народ остается ответственным за систему правления, учрежденную им.

2. Конституция, отвечающая требованиям конституционализма, является предписанием; это закон; это верховный закон. Правительство должно отвечать конституционным рамкам и любым ограничениям, накладываемым конституцией. Не может быть легитимного правительства иного, нежели это предписано конституцией.

3. Народный суверенитет взаимосвязан с другими идеями, такими как правление на основе принципов верховенства права и демократии. Следовательно, конституционализм требует приверженности политической демократии и представительному правлению. Даже во времена национальных бедствий народ остается сувереном. Конституционализм исключает правление на основе декретов, за исключением разрешенных конституцией и являющихся предметом контроля со стороны демократических политических институтов.

4. Из народного суверенитета и демократического правления вытекают следующие связанные с ними идеи: ограниченное правительство; разделение властей или иная система сдержек и противовесов; гражданский контроль за вооруженными силами; полиция, подчиняющаяся закону и судебному контролю; независимая судебная власть.

5. Конституционализм требует, чтобы правительство уважало и обеспечивало права индивидов, аналогичные тем, которые признаны Всеобщей декларацией прав человека. Права могут быть в некоторой степени ограничены в общих интересах, но такие ограничения сами должны иметь пределы. Осуществление отдельных прав может быть приостановлено во время национального бедствия, но возможность отступления государства от обязательств по обеспечению прав в таких чрезвычайных обстоятельствах должна быть установлена конституционными органами, и будучи объектом демократического наблюдения и проверки, сама дерогация прав должна быть строго необходимой и временной.

6. Конституционное правление включает институты, призванные контролировать и обеспечивать уважение конституционных рамок, в отношении ограничений как власти, так и прав индивидов.

7. В настоящее время конституционализм может предполагать также уважение «самоопределения», то есть права народов выбирать, менять или прекращать существование своих политических объединений.

Лутц Д.С. Раздумья о конституционализме в начале XXI века

Lutz D.S. Thinking about Constitutionalism at the Start of the Twenty-First Century // Publius. Vol. 30. 2000. No. 4. P.127-130.

Три общих элемента конституционализма. … Возможно, следует начать со взаимосвязи между конституционализмом и дополитическими культурными нравами. Хотя конституционализм с необходимостью включает понятие культуры, он перешагивает ее границы... В данном случае термин [«культура»] используется больше в формальном, антропологическом смысле, как набор символов, разделяемых людьми, используемый для организации совместных действий по решению общих проблем, то, что переходит от поколения к поколению. Культура способствует созданию и поддержанию общества и исторически является дополитической, потому что существовала задолго о создания формализованных политических систем любого типа. Конституционализм, который в настоящее время является наиболее сложной формой социально-политической организации, обобщает историю человечества и таким образом предполагает культуру и опирается на нее. Это обобщение имеет результатом конституции, содержащие культурный элемент, элемент власти и элемент справедливости.

Культурный элемент отражает опыт людей, полученный в дополитическом состоянии… Конституции содержат или, по крайней мере, оставляют значительное пространство для нравов и ценностей, до сих пор значимых для человеческой социальной организации.

Культурный элемент в конституциях имеет несколько составляющих и выражается по-разному… Он находится обычно в длинных преамбулах…

Элемент власти в конституциях отражен в институтах принятия решений. В логически последовательной конституции, эти институты, организующие власть, отражают культуру политически организованного народа, и одновременно выполняют несколько функций. Они определяют конечную власть (иногда называемую сувереном), которая всегда имеет решающее значение. Они распределяют власть таким образом, чтобы обеспечить эффективное принятие решений по всем возможным вопросам. Они также определяют рамки для политической борьбы…

Элемент справедливости – это ключевая составляющая конституционализма… Конституционализм как политическая технология пытается объединить власть и справедливость. Это делается разными способами. Писаная конституция, доступная для прочтения любым гражданином, так же как любым политическим деятелем, создает известный и «предсказуемый» процесс принятия решений, который с помощью установленных, согласованных процедур служит ограничению использования власти. Принцип разделения властей, который часто содержится в конституциях, ограничивает власть посредством ее передачи разным органам, вынужденным принимать коллективные решения, для предотвращения произвола…

Запрос по делу об отделении Квебека⁵

Верховный суд Канады

[1998] 2 S.C.R. 217

[В 1976 году по результатам выборов в провинции Квебек к власти пришла Квебекская партия. В 1980 году ею был организован референдум, в ходе которого квебекцам предлагалось ответить на вопрос, не следует ли начать переговоры о признаннии за провинцией суверенитета и об образовании союза с Канадой на новых политических и экономических основах. Отрицательный ответ дали чуть меньше, чем 60 % проголосовавших. В следующем году эта же партия снова победила на выборах. В 1982 году британский Парламент принял Акт о Канаде, передав ей все права на дальнейшие изменения ее конституции⁶. Акт о Канаде имел в качестве приложения Конституционный акт, ставший составной частью конституции Канады. Квебек отказался подписать Конституционный акт; его не устраивал новый порядок изменения конституции, требовавший решения обеих палат национального парламента и законодательных собраний по меньшей мере двух третей провинций; предпринятые центральной властью попытки достичь в этом вопросе компромисса не увенчались успехом. В 1994 году Квебекская партия снова пришла к власти в Квебеке и в 1995 году инициировала еще один референдум по вопросу о суверенитете данной территории. На этот раз противники идеи суверенного Квебека победили с минимальным перевесом (50,2 % - 49,8 %). Позднее Национальное собрание Квебека приняло закон, содержавший будущий план действий, направленных на отделение от Канады, на случай, если в ходе третьего референдума население поддержит эту идею. В ответ Премьер-министр Канады обратился в Верховный суд с вопросом о допустимости отделения Квебека в одностороннем порядке.]

I. Введение

1. Данный запрос ставит перед нами важнейшие проблемы, затрагивающие самую сердцевину нашей системы конституционного правления... По нашему мнению, невозможно ответить на поставленные вопросы без рассмотрения некоторых лежащих в их основе принципов. Исследование значения и природы этих основополагающих принципов представляет собой не только академический интерес. Напротив, такое исследование имеет огромное практическое значение. Только когда принципы будут изучены и очерчены, может быть дан взвешенный ответ на сформулированные здесь вопросы...

III. Поставленные вопросы

А. Вопрос 1.

В соответствии с Конституцией Канады может ли Национальное собрание или правительство Квебека осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке?

(1) Введение

32. [Как указал Суд в более ранних решениях, Конституционный акт 1982 года действует в настоящее время, и его юридическая сила не может оспариваться. Конституция Канады безусловно включает в себя конституционные тексты, перечисленные в параграфе 2 статьи 52 Конституционного акта 1982 года. Однако конституционные нормы этими текстами не исчерпыватся.] Конституция Канады включает всеобъемлющую систему норм и принципов, которые определяют осуществление конституционной власти в Канадском государстве в целом и в каждой его части.

Эти вспомогательные принципы и нормы, включающие конституционные соглашения и рабочие материалы Парламента, являются необходимой часть нашей Конституции, поскольку могут возникать ситуации или проблемы, не урегулированные явным образом в тексте Конституции. Для того чтобы выдержать испытание временем, конституция должна содержать обширный набор норм и принципов, которые в состоянии обеспечить исчерпывающие правовые рамки системы правления. Такие принципы и нормы возникают из толкования самого конституционного текста, исторических обстоятельств и прежних судебных решений конституционного значения. По нашему мнению, существует четыре фундаментальных организующих принципа Конституции, относящихся к рассматриваемому здесь вопросу (хотя данное перечисление ни в коем случае не является полным): федерализм; демократия; конституционализм и верховенство права; уважение меньшинства. Обоснование и существо этих принципов представлены в следующих параграфах. Затем мы рассмотрим их специфическое применение к нашему первому вопросу...

3) Анализ конституционных принципов

(а) Существо принципов

49. Каковы же эти основные принципы? Наша Конституция - это писаный текст, результат эволюции, происходившей на протяжении 131 года. За этим писаным текстом стоит растянувшееся на века историческое прошлое, которое помогает в исследовании основных конституционных принципов. Принципы подкрепляют конституционный текст и наполняют его определенным содержанием: они представляют собой жизненно важные неписаные предпосылки, на которых основывается текст. Далее мы адресуемся к четырем основополагающим конституционным принципам, наиболее подходящим для рассмотрения данного запроса: федерализм; демократия; конституционализм и верховенство права; уважение меньшинства. Эти определяющие принципы функционируют совместно. Ни один из принципов не может быть охарактеризован в отрыве от других, и ни один не превосходит и не исключает действие другого...

51. Хотя рассматриваемые ключевые принципы не зафиксированы в Конституции явным образом посредством писаного положения,.. без них было бы невозможно представить себе нашу конституционну структуру...

52. Принципы помогают в толковании текста и определении сфер компетенции, рамок прав и обязанностей и роли политических институтов. Также важно, что соблюдение и уважение принципов существенно для процесса конституционного развития...

54. Основополагающие конституционные принципы могут привести к появлению сущностных правовых обязанностей, образующих реальные ограничения деятельности правительства. Эти принципы могут означать очень абстрактные и общие обязанности, или - обязнности более определенные и точные по своему характеру. Принципы являются не просто описательными, они имеют также властную нормативную силу, обязательную для судов и правительств...

(b) Федерализм

55. Безусловно, Канада является федеративным государством... Наша политическая и конституционная практика твердо придерживается основоплагающего принципа федерализма, и писаные положения Конституции интерпретируются именно в таком свете...

58. Принцип федерализма признает различия составных частей Союза и автономию властей провинций в развитии их сообществ в соответствующих рамках их компетенции. Федеративная структура нашего государства способствует также демократическому участию посредством предоставления полномочий тому правительству, которое предположительно является наиболее подходящим с точки зрения достижения специфических общественных целей с учетом таких различий. Замысел Конституционного акта 1867 года... заключался не в том, чтобы объединить все провинции в одну, и не в том, чтобы подчинить правительства провинций центральной власти, а в том, чтобы установить центральное правительство, в котором провинции должны быть представлены, и передать ему исключительные полномочия только в тех вопросах, в которых у них есть общий интерес. При соблюдении [этой идеи] каждая провинция должна была сохранить свою независимость и самостоятельность...

59. Принцип федерализма способствует достижению коллективных целей культурным и лингвистическим меньшинствами, которые образуют большинство в отдельной провинции. Такова ситуация в Квебеке, где большинство составляют франкофоны, имеющие отличающуюся культуру. Это не просто результат случайного стечения обстоятельств. Социальная и демографическая действительность в Квебеке объясняет существование провинции Квебек как политического объединения и на самом деле была одной из основных причин установления федеративной структуры Канадского союза в 1867 году... Федеральная структура, воспринятая в Союзе, дала франкоговорящим канадцам возможность сформировать численное большинство в провинции Квебек и осуществлять значительные полномочия, полученные провинциями по Конституционному акту 1867 года таким образом, чтобы развивать свой язык и культуру. [В рамках федеративного государства для провинций было предусмотрено также] определенное гарантированное представительство в федеральном Праламенте...

(с) Демократия

61. Демократия является фундаментальной ценностью нашего конституционного права и политической культуры. Хотя принцип демократии имеет институциональный и индивидуальный аспекты, он был приведен в контексте настоящего дела также в значении верховенства суверенной воли народа, в данном случае - потенциально выраженной квебекцами в пользу одностороннего отделения. Полезно будет в краткой форме представить различные аспекты принципа демократии.

62. Принцип демократии всегда наполнял определенным содержанием нашу конституционную структуру и до настоящего времени продолжает действовать в качестве важнейшей посылки, используемой при толковании. Как решил Суд большинством голосов в деле OPSEU v. Ontario [1987], «базовая структура нашей Конституции, установленной Конституционным актом 1867 года, предполагает существование определенных политических институтов, включая свободно избранные законодательные органы на уровне федерации и провинций». Из более ранних решений Суда... следует, что принцип демократии лучше всего может быть понят как своего рода основа, учитываемая в ходе своей деятельности создателями нашей Конституции и, впоследствии, избранными в соответствии с ней представителями. Возможно, именно по этой причине принцип не был явным образом сформулирован в тексте самого Конституционного акта 1867 года. Упоминание его могло показаться создателям излишним и даже глупым. Как поясняется в [одном из решений Суда], очевидно, что наша Конституция предполагает, что Канада является конституционной демократией. Уже одно это показывает значение основополагающих конституционных принципов, не упомянутых напрямую в наших конституционных текстах. Представительный и демократический характер наших политических институтов просто подразумевался.

63. Обычно демократия понимается как политическая система, основанная на принятии решений большинством. Очень важно четко понимать, что это значит... С момента создания Союза усилия, направленные на предоставление избирательного права категориям лиц, несправедливо отстраненным от участия в нашей политической системе - таким, как женщины, меньшинства и коренные жители страны, - с определенным успехом продолжают осуществляться до настоящего времени.

64. Демократия касается не только процесса управления. Напротив, демократия в основе своей связана с сущностными целями, среди которых особенно важной является развитие самоуправления. Демократия учитывает культурное и групповое своеобразие. Иными словами, суверенный народ осущствляет свое право на самоуправление через демократический процесс...

65. В институциональных категориях демократия означает, что законодательные органы провинций и федеральный Парламент избираются в ходе всенародных выборов... В индивидуальных категориях право голосовать на выборах Палаты общин и легислатур провинций и быть кандидатом на этих выборах гарантировано «каждому гражданину Канады» статьей 3 Хартии [прав и свобод, являющейся составной частью Конституционного акта 1982 года]. Исторически Суд интерпретировал демократию как процесс представительного и ответственного правления и как право граждан участвовать в политическом процессе в качестве избирателей и кандидатов...

66. Безусловно, демократия обозначает суверенную волю народа. Однако такое обозначение должно рассматриваться с учетом других институциональных ценностей, имеющих отношение к данному запросу. Например, связь между федерализмом и демократией означает, что в Канаде может существовать различное равно легитимное большинство в разных провинциях и на федеральном уровне. Как выразитель демократического мнения ни одно большинство не является более или менее «легитимным», чем другое, однако последствия [выражения мнения] будут варьироваться в зависимости от ситуации. Федеральная система власти позволяет разным провинциям осуществлять политику, отвечающую специфическим интересам жителей данной провинции. В то же время Канада в целом также представляет собой демократическое сообщество, граждане которого ставят и достигают цели общенационального масштаба посредством федеральных властей, функционирующих в рамках своей компетенции. Задача федерализма заключается в предоставлении гражданам возможности одновременно участвовать в действиях разных коллективов и преследовать определенные цели как на уровне провинций, так и на федеральном уровне.

67. Согласие управляемых - это ценность, базовая для нашего понимания свободного демократического общества. Вместе с тем, демократия в полном смысле слова не может существовать в отсутствие принципа верховенства права. Именно право создает рамки, в которых «суверенная воля» должна выявляться и осуществляться. Чтобы сохранять легитимность, демократические институты должны, в конечном счете, оставаться в рамках правовых основ. Это значит, что они должны допускать участие народа во власти и ее подотчетность народу через публичные установления, созданные Конституцией. Равным образом, система правления не может выжить, сохраняя приверженность только праву. Политическая система должна также располагать легитимностью, и в нашей политической культуре это означает необходимость взаимодействия между принципом верховенства права и принципом демократии. Система должна быть в состоянии отражать стремления людей. Но... было бы серьезной ошибкой отождествлять легитимность только с «суверенной волей» или правилом большинства, исключая другие конституционные ценности.

68. Наконец, мы подчеркиваем, что функционирование демократии требует продолжающегося процесса обсуждения. Конституция устанавливает полномочия демократических легислатур и ответственных перед ними исполнительных органов, «опирающихся в конечном счете на общественное мнение, складывающееся в ходе дискуссии и обмена мнениями» [Saumur v. City of Quebec, 1953]. И на уровне федерации, и на уровне провинций необходимость создать большинство по самой своей природе обусловливает потребность в компромиссах, переговорах и обсуждениях. Никто не является монопольным источником истины, и наша система основывается на убеждении в том, что на рынке идей лучшие решения общественных проблем будут преобладать. С неизбежностью будут раздаваться и мнения несогласных. Демократическая система правления должна рассматривать эти мнения и искать способы признать и учесть их в законах, по которым живут все члены общества.

69. Конституционный акт 1982 года выражает этот принцип, предоставляя право инициировать пересмотр Конституции каждому участнику Союза. На наш взгляд, существование такого права накладывает на участников Союза корреспондирующую обязанность участвовать в конституционных дискуссиях для того, чтобы выявить и учесть демократическое выражение стремления к изменениям в других провинциях. Эта обязанность неотъемлема от принципа демократии, являющегося фундаментальным основанием нашей системы правления.

(d) Конституционализм и верховенство права

70. Принципы конституционализма и верховенства права - это корень нашей системы правления... На самом базовом уровне верховенство права дает гражданам и резидентам страны возможность жить и устраивать свои дела в стабильном, предсказуемом и упорядоченном обществе. Оно обеспечивает индивидам защиту от произвола государства.

71. [В своих решениях Суд выделил элементы принципа верховенства права. Во-первых, верховенство права означает, что право выше актов и правительства, и частных лиц. Во-вторых, верховенство права требует создания и поддержания системы позитивных законов, сохраняющих и охватывающих более общие принципы нормативного порядка. В-третьих, осуществление любых публичных полномочий должно находить свой конечный источник в правовой норме, то есть отношения между государством и индивидом должны регулироваться правом.] Взятые вместе, эти три аспекта образуют принцип большого конституционного и политического значения.

72. Принцип конституционализма имеет много общего с принципом верховенства права, хотя они не совпадают полностью. Существо конституционализма выражено в параграфе 1 статьи 52 Конституционного акта 1982 года, где сказано, что «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы». Проще говоря, принцип конституционализма требует, точбы любое действие властей соответствовало Конституции. Принцип верховенства права требует, чтобы любое действие властей соответствовало праву, включая Конституцию. В ряде решений Суд отметил, что в связи с принятием Хартии канадская система правления в значительной степени трансформировалась из системы верховенства Парламента в систему верховенства Конституции. Конституция связывает все власти, и федеральную, и провинций...

73. Пониманию рамок и значения принципов конституционализма и верховенства права способствует осознание того, почему конституция находится вне досягаемости простого большинства. На то есть три пересекающиеся причины.

74. Во-первых, конституция может обеспечивать дополнительную защиту основным правам и свободам личности, которые в противном случае могли бы подвергаться вмешательству со стороны правительства. Хотя демократическое правительство обычно проявляет заботу об этих правах, существуют ситуации, когда большинство может не устоять перед искушением проигнорировать основные права, чтобы достичь коллективных целей более легко или эффективно. Конституционное закрепление обеспечивает, что такие права получат должное уважение и защиту. Во-вторых, конституция может пытаться обеспечить, чтобы уязвимые группы меньшинства получили институты и права, необходимые для поддержания и развития их своеобразия против ассимилирующего давления большинства. И в-третьих, конституция может обеспечивать разделение политической власти, в рамках которого власть распределяется по разным уровням. Эта цель пострадала бы, если какой-либо из демократически выбранных уровней власти мог бы узурпировать власть других, просто осуществив свою законодательную власть с тем, чтобы предоставить дополнительные полномочия самому себе в одностороннем порядке.