учебный год 2023 / Обзор практики КС по вопросам избирательного права

ОБЗОР ПРАКТИКИ КС РФ ПО ВОПРОСАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

О соотношении полномочий федерального законодателя и ОЗВ субъектов в регулировании вопросов избирательного права с позиций гарантий избирательных прав граждан и обеспечения принципа народовластия (Постановление КС РФ от 30.04.1997 г. № 7-П).

Право граждан на участие в свободных периодических выборах необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему своих ОГВ, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя. Конституция РФ не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах РФ. Это – предмет их уставов либо избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий выборных органов, порядке назначения и переноса выборов. Такое регулирование в субъектах РФ должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам организации представительных ОГВ, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан. Федеральный законодатель может установить принцип сменяемости легислатур, но определение конкретного срока полномочий остается прерогативой законодателя самого субъекта.

Избирательный барьер позволяет избежать образования мелких групп в депутатских рядах, не пользующихся особой поддержкой (Постановление КС РФ от 17.11.1998 №26-П).

По закону избирательные объединения, списки кандидатов которых получили менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются. Заградительный пункт предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.

По международным пактам равенство избирательных прав граждан, а также равенство избирательных объединений, избирательных блоков означает равенство перед законом и право на равную и эффективную защиту закона без всякой дискриминации по какому бы то ни было признаку или обстоятельству. Однако равенство применительно к избирательному праву не может означать равенство результатов, так как выборы – это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Условия избрания одинаковы для всех федеральных списков.

Такой порядок не препятствует проведению свободных выборов. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте, т.к. все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа. Между тем для молодой демократии в РФ 5% может быть чрезмерно: законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.

ЦИК не вправе обратиться в ВС РФ в случае, если в ЦИК поступила жалоба и нарушения, указанные в ней или заявлении на решения и действия, нарушающие избирательные права граждан и право на участие в референдуме, касаются значительного числа граждан либо если нарушение приобрело особое общественное значение (Постановление КС РФ от 25.02.2004 N 4-П)

По ФЗ О гарантиях избирательных прав и ГПК порядок изменения предметной подсудности дел о защите избирательных прав допускает возможность решения вопроса о передаче дела в ВС РФ произвольно, по усмотрению ЦИК РФ. При этом подсудность конкретного дела определяется не на основании закона, а на основании решения, принимаемого ЦИК как органом, осуществляющим в таких случаях исполнительно-распорядительные функции в связи с уже возникшим спором о нарушении избирательных прав. Кроме того, компетенция ЦИК по изменению подсудности, не предусмотренная нормами конституционного уровня, предопределяет соответствующую обязанность органов правосудия, которые в силу конституционного принципа разделения государственной власти должны осуществлять судебную власть независимо и самостоятельно. Тем самым создается нормативная предпосылка для нарушения закрепленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к осуществлению правосудия, - права каждого на судебную защиту (статья 46, части 1 и 2), в том числе на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1), равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), осуществления правосудия только судом (статья 118), самостоятельности и независимости суда (статьи 10 и 120, часть 1), осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3).

Свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности (Постановление КС от 30.10.2003 N 15-П).

Положения закона позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах, что во взаимосвязи нормой закона, запрещающей представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, означает несоразмерное ограничение свободы слова и нарушает гарантии свободы массовой информации. В законе сказано: «выражение предпочтения в отношении какого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за какого из кандидатов будет голосовать избиратель, признается предвыборной агитацией».

У СМИ особая общественная функция, они должны высказываться взвешенно, справедливо и только информировать, а не агитировать. Достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против"; критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению

Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией, если только не будет доказана специальная цель. «Выражение предпочтения» - разновидность выражения мнений. Агитация – это например, описание возможных последствий избрания кандидата.

Свобода слова и свобода предвыборной агитации (финансы). Закон не предоставляет гражданину, который не является кандидатом и не выступает от имени кандидата или избирательного объединения, возможность проводить предвыборную агитацию без привлечения средств избирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие расходы (Постановление КС от 16.06.2006 года №7-П).

Граждане не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования. Нужно отличать информирование избирателей, связанное с распространением информации и определяемое правом на свободу информации, когда граждане могут свободно и беспрепятственно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, и предвыборную агитацию, которая рассматривается в качестве одного из субъективных избирательных прав граждан, которое может быть ограничено законом в целях обеспечения свободных выборов, достижения объективных их итогов как необходимых условий формирования легитимных органов власти. Такое разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов.

Граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, т.е. помимо избирательных фондов, финансирование предвыборной агитации обусловлен необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей.

Об ограничениях в правовом статусе лиц, имеющих иное гражданство, в частности, ограничениях пассивных избирательных прав. Лица, обладающие, помимо российского, еще и иностранным гражданством, не могут быть избраны в ОГВ, поскольку это не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции (Постановление КС от 29.11.2004 № 17-П).

Публично-правовой институт выборов. Возможность адекватного выражения суверенной воли многонационального народа РФ, формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа. Право быть избранным в ОГВ закрепляется именно за гражданами РФ как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством. Поскольку гражданин одновременно несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства РФ как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Фактическая подчиненность депутата суверенной воле не только народа РФ, но и народа иностранного государства.

Граждане имеют права обжаловать решений избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах, несмотря на неопределенность нормативного содержания по этому поводу в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд (Постановление КС от 22.04.2013 N 8-П).

Предоставление свободного депутатского мандата вследствие досрочного прекращения полномочий по закону осуществляется партией. Она должна это делать исходя из юридически значимых обстоятельств, явившихся следствием прямого волеизъявления избирателей в условиях подлинно свободных и справедливых выборов. Будучи ответственной перед избирателями за выполнение своей предвыборной программы, партия имеет правомерный интерес в том, чтобы в случае досрочного прекращения полномочий депутата предложить для замещения вакантного депутатского мандата такую кандидатуру, которая, по ее мнению, способна наиболее адекватно представлять ее фракцию в парламенте (Определение КС от 6.03.2013 года N 324-О).

Дифференциация ответственности. Пожизненное и безусловное лишение пассивного избирательного права граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, независимо от факта погашения или снятия судимости, а также от того, было ли лицо освобождено от реального отбытия наказания, и тем самым вводит дополнительную и не пропорциональную содеянному ответственность. Постановление КС от 10.10.2013 г. N 20-П (дело Латыпова).

Право граждан на участие в управлении делами государства, не будучи абсолютными, могут быть подвергнуты определенным ограничениям. Главное, чтобы права не умалялись. В отношении пассивного избирательного права могут вводиться более строгие ограничения, ведущие к исключению определенных категорий граждан из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие выборной публичной должности. Это связано с общественным интересом. Создавая правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти, в том числе использовать для достижения указанных целей определенные ограничения пассивного избирательного права. Ограничения пассивного изб. права – мера, направленная на предотвращение подрыва социальной поддержки и легитимности органов публичной власти, преследует конституционно значимые цели повышения конституционной ответственности и действенности принципов правового демократического государства, сохранения и надлежащего функционирования публичного правопорядка, предупреждения криминализации власти.

Такому подходу обычно противопоставляется тезис о народе как суверене, который волен сам выбрать любого кандидата, независимо от его качеств, как бы отпуская ему все прошлые грехи. Однако подобное представление о народовластии противоречит принципам правовой демократии и верховенства права, предполагающим всеобщую - в том числе самого народа, объединенного в государство, - связанность правом и конституцией. Необходимость соблюдения конституционного баланса публичных и частных интересов ориентирует на то, чтобы на пути во власть людей, пренебрегающих законом, существовали достаточно жесткие преграды, которые не сводятся к возможности избирателей составить свое мнение о личности кандидата, в том числе ознакомившись с его официально обнародованной биографией, включая сведения о его бывшей судимости. Совершенное когда-либо в прошлом тяжкое или особо тяжкое преступление является обстоятельством, несомненно влияющим на оценку избирателями репутации кандидата на выборную должность и тем самым определяющим степень доверия граждан к институтам представительной демократии, а в конечном счете - их уверенность в незыблемости верховенства права и правовой демократии.

ЕСПЧ не позволяет государству устанавливать такие ограничения, которые нарушали бы саму суть данного права. Соразмерность ограничения пассивного избирательного права осужденных обеспечивается его дифференциацией (в зависимости от характера и категории преступления и назначенного наказания) и, что особенно важно, индивидуальным (неавтоматическим) применением, т.е. с учетом обстоятельств конкретного дела и личности осужденного.

Предвыборная агитация и право производить информацию, призывающую голосовать против всех. Постановление КС РФ от 14.11.2005 N 10-П (дело «против всех»)

Воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех. В процессе выборов граждане вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосования.

Законодатель регулирует только агитацию кандидатов и их штабов, но не избирателей. Надо регулировать более подробно агитацию кандидатов, чтобы обеспечить прозрачность выборов и равенство кандидатов. Агитация граждан не регламентируется, и практикой такое положение дел рассматривается как абсолютный запрет для граждан проводить агитацию. Вместе с тем довольно тупо гражданину для индивидуальной агитации («против всех») создавать какие-то избирательные фонды. Федеральный законодатель создал правовую неопределенность. Чрезмерный запрет реализации гражданами права на проведение лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств является ограничением свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации.

Особое мнение Бондаря. Суд сказал, якобы предвыборная агитация против всех кандидатов равноценна предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, поскольку в условиях равного избирательного права все голоса избирателей - за, против конкретных кандидатов, против всех кандидатов - имеют одинаковый вес. Право на предвыборную агитацию отлично от права на свободу слова, распространение информации и выражение мнений, по крайней мере, в следующем:

1) оно реализуется в рамках избирательных правоотношений, являющихся по своей сути публично-правовыми, к которым не может быть применен принцип "разрешено все, что не запрещено";

2) оно имеет специально-целевое назначение, связанное со склонением избирателей выразить свою волю определенным образом и тем самым повлиять на персональный состав выборных органов публичной власти;

3) оно может быть реализовано не всегда, а лишь в строго определенные промежутки времени, устанавливаемые в качестве периодов предвыборной агитации;

4) к различным субъектам права на предвыборную агитацию могут предъявляться различные, неодинаковые требования; более того, определенные категории в рамках соответствующего круга лиц могут быть как ограничены в данном праве, так и полностью исключены из числа его субъектов (например, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие);

Зачем нужно против всех? Назначение «против всех» в том, чтобы признать выборы несостоявшимися, если «против всех» будет больше, чем голосов за какого-то кандидата. Голосование "против всех кандидатов" не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти. Этот институт вредит стабильности и непрерывности осуществления публичной властью возложенных на нее конституционных функций, включая обеспечение прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности. «Против всех» противостоит цели выборов как демократического института формирования и периодической сменяемости состава органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как имеет своим назначением, как правило, добиться результата, когда выборы были бы признаны несостоявшимися.

Суд должен быть правомочен отменять решения избирательной комиссии об итогах голосования в том числе и в случае, когда был установлен незаконный отказ в регистрации кандидата, потому что в этом случае всегда невозможно с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Постановление КС РФ от 15.01.2002 г. N 1-П (А.М. ТРАСПОВА)

Незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидатов, но и для избирателей, свобода волеизъявления которых может ограничиваться самим фактом лишения права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов. Согласно оспариваемым законоположениям подразумевается, что реализация избирательных прав в ходе состоявшихся выборов сама по себе признается достаточным основанием для фактического игнорирования существенных нарушений прав отдельных кандидатов и избирателей в избирательном процессе. Это несоразмерное ограничение права. Суды ориентируются не на обеспечение реальных условий для подлинного свободного волеизъявления избирателей в ходе первоначальных или повторных выборов, а лишь на формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов, т.е. на проверку результатов состоявшегося голосования. Однако к этому не сводится оценка адекватности отражения в результатах выборов действительной воли избирателей, и отмена результатов выборов возможна также в других случаях - если не были обеспечены необходимые условия, существенно влияющие на свободное волеизъявление избирателей.

Политическая партия, о которой отказавшийся избирался, должна назначить депутатом следующего в очередности в списке, потому что такова воля народа. Пока у партии необоснованно широкая дискреция в осуществлении права распределять депутатские мандаты, от которых отказались зарегистрированные кандидаты. Постановление КС РФ от 19.12.2013 N 28-П (Худоренко)

Методика распределения депутатских мандатов внутри краевого списка кандидатов подразумевает учет числа голосов избирателей, поданных именно за ту или иную региональную группу. Из этого следует, что после замещения депутатских мандатов кандидатами, включенными в общекраевую часть списка, очередность допуска региональных групп к распределению депутатских мандатов должна определяться в зависимости от числа (процентов) голосов избирателей, поданных за каждую региональную группу, входящую в состав краевого списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением. Необходимость обязательного учета очередности размещения зарегистрированных кандидатов в краевом списке кандидатов прямо предусматривается и для случаев распределения депутатских мандатов, оказавшихся незамещенными после распределения депутатских мандатов внутри краевого списка кандидатов.

Из этого следует, что после формирования краевого списка зарегистрированных кандидатов усмотрение политической партии в отношении распределения по результатам выборов незамещенных депутатских мандатов не предполагается. Между тем, по смыслу оспариваемого закона, распределение между региональными группами краевого списка кандидатов тех депутатских мандатов, от которых отказались кандидаты, строится на иных принципах. Это плохо. Цель избирательной системы – обеспечение адекватного выражения суверенной воли народа, которая материализуется в объективных результатах выборов. Избирательное объединение не вправе отступать от обусловленности распределения депутатских мандатов результатами волеизъявления избирателей. Наделение избирательного объединения таким правом было бы равносильно праву изменять результаты выборов.

Передача вакантного мандата депутата ГД РФ тому, кто, получив такой мандат, впоследствии сложил с себя депутатские полномочия. Постановление КС РФ от 16.12.2014 N 33-П (дело Гончарова)

Политическая партия со своим списком сохраняет связь с избирателями и после выборов, будучи ответственной перед избирателями за выполнение своей предвыборной программы. Так что в случае досрочного прекращения полномочий депутата именно она должна предложить для замещения вакантного депутатского мандата такую кандидатуру, которая, по ее мнению, способна наиболее адекватно представлять ее фракцию в парламенте. При распределении вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов, партия должна учитывать очередность и иные важные обстоятельства

При отступлении от порядка в списке, кандидаты не должны ставиться в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Такое решение должно содержать указание на обстоятельства, в связи с которыми руководящий орган политической партии отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке.

Нельзя чередовать должности в ГД и исполнительной власти. Возможность в рамках действующей парламентской легислатуры чередования замещаемых гражданином должностей в Государственной Думе и органах исполнительной власти, когда добровольно сложивший свои депутатские полномочия и перешедший на должность в органе исполнительной власти гражданин вновь получает мандат депутата ГД того же созыва, не согласуется по своей сути с вытекающим из конституционного принципа разделения государственной власти.

Получив депутатский мандат гражданин не вправе рассчитывать на участие по итогам состоявшихся выборов в замещении депутатского мандата вновь, поскольку для гражданина, в пользу которого было подано необходимое число голосов избирателей, можно считаться избранным и замещать в силу одного и того же волеизъявления избирателей выборную публичную должность лишь однажды. Следовательно, с момента замещения (получения) гражданином депутатского мандата он не может более состоять в федеральном списке кандидатов и подлежит исключению из него.

Трудности в исполнении предыдущего постановления: указанный лжедепутат остается депутатом, т.к. закон не предусматривает такого основания досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, как отмена решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о передаче депутатского мандата. Определение КС от 31.03.2016 N 449-О-Р.

КС прямо указал, что все правоприменительные акты в отношении Гончарова должны быть пересмотрены, а этого не происходит. В п.4. КС прямо сказал, что давайте, ребята, перераспределяйте – но не автоматически Гончарову, а через участие ЕР.

КС вынес решение, но не сообщил, кто должен обеспечить его выполнение. Да, КС и ВС не придумали, кто должен это исполнять. Ну и что? Если они сказали, то давайте сами (ЦИК и ГД) решайте, как вы будете его исполнять.

Запрет на досрочное голосование для граждан, которые по уважительным причинам не могут прибыть на избирательный участок в день выборов, неконституционный (Постановление КС 15.04.2014 Г. N 11-П).

Действующее законодательство разрешает проводить досрочное голосование избирателей, участников референдума в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях. Досрочное голосование может быть организовано для граждан, проживающих за границей. При проведении регионального, местного референдума гражданину должны предоставить возможность проголосовать досрочно, если он по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на соответствующем участке референдума. К уважительным относятся такие причины, как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья. Но данный порядок не применяется на выборах в ОГВ и местного самоуправления, на референдуме РФ.

Дополнительные основания для досрочного голосования ДОЛЖНЫ распространяться на выборы в органы госвласти и местного самоуправления. Иначе ограничиваются избирательные права граждан.

Старое регулирование прямо противопоставляет выборы и референдум по объему гарантий реализации права на участие в голосовании. В то время как оба эти института являются высшими формами осуществления народовластия. Кроме того, граждане, которые в день голосования по уважительным причинам не смогут прибыть на избирательный участок, поставлены в неравное положение по сравнению с другими гражданами, которые такую возможность имеют. Существующие субсидиарные механизмы (голосование по открепительным удостоверениям и по почте) имеют существенные недостатки. Это затрудняет реализацию активного избирательного права. В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме должны быть внесены соответствующие изменения. Пока этого не сделано, при наличии соответствующих уважительных причин гражданам должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно.