190

29. Состав РФ и порядок его изменения

РФ огромна, не счесть километров. Многосубъектная федерация: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 ГФЗ, 1 автономная область и 4 автономных округа. Принцип ядра федерации – возможный состав РФ – 11 субъектов РФ!!! Пределы для укрупнения субъектов РФ.

Изменение состава СРФ: ч. 2 ст. 65 КРФ – принятие в РФ и образование в ее составе

нового СРФ осуществляются в порядке ФКЗ 2001 г. «О порядке принятия в РФ и

образования в ее составе нового СРФ». 2 случая изменения состава РФ:

1.Принятие в РФ нового субъекта РФ;

2.Образование в составе РФ нового субъекта РФ.

Требования (принципы) к принятию и образованию в составе РФ нового субъекта:

1.Осуществляется на добровольной основе;

2.Должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы

федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Принятие в состав РФ нового субъекта – присоединение к РФ иностранного

государства или его части.

Условия принятия в РФ нового субъекта:

1.В качестве нового субъекта в РФ может быть принято иностранное государство или его часть;

2.Осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного

государства в соответствии с МД, заключенным с данным иностранным

государством;

3.Субъекту предоставляется статус республики, если МД не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в РФ в качестве нового субъекта части иностранного государства этому

субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором

– не идет речь о ГФЗ, он именовался не просто ФКЗ – «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь» - 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ.

Крым был автономной частью Украины – необходимо было бы заключать договор с Украиной, чтобы Крым вошел в состав России. В обстоятельствах 2014 г. было бы невозможно сделать, следовательно, АР Крым провозгласил независимость, а

договор о принятии в состав РФ мы заключали уже с АР Крым, независимым государством – декларация о независимости АР Крым. ФКЗ соединил в себе и

принятие и образование субъектов в состав РФ. РФ решила выделить ГФЗ, то нужно было принять сначала АР Крым, а потом уже сделать ГФЗ Севастополь.

Стадии принятия в состав РФ нового субъекта:

191

1.Инициатор предложения о принятии – конкретное иностранное государство –

на имя ПРФ;

2.Подписывает международный договор – Президент РФ и власти иностранного государства;

3.После этого ПРФ обращается в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора – об этом не говорится нигде, об этом полномочии – практика имеет всего лишь один такой случай – 2014 г.;

4.При признании договора соответствующим КРФ, международный договор

вносится в ГД на ратификацию. Одновременно с договором в ГД вносится проект ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта.

Образование в составе РФ нового субъекта – объединение двух и более граничащих

между собой субъектов РФ. Образование интерпретируется очень узко, только объединение – в случае с Крымом законодатель выделил один субъект из другого. Образование направлено только на укрупнение! Невозможно сделать иные манипуляции с субъектами.

Образование в составе РФ нового субъекта:

1.Инициатива принадлежит заинтересованным субъектам РФ, на территории которых образуется новый субъект РФ.

2.Совместное обоснованное предложение ЗАКС РФ и ВДЛ РФ, заинтересованных

СРФ об образовании в составе РФ нового субъекта направляется ПРФ. Между

ними проводятся консультации. Инициатива требует поддержки ПРФ.

3.Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдум заинтересованных субъектов РФ.

4.Если на референдумах заинтересованных субъектов РФ решения были

приняты, ПРФ вносит в ГД проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового

субъекта:

a.Если в одном и нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов РФ референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах РФ может быть проведено

повторное голосование (через 45 дней) при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта получил одобрение.

b.Если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования может быть вновь

выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее, чем

через 1 год.

Практика объединения субъектов РФ (5 раз):

1.Пермский край = Пермская область + Коми-Пермяцкий автономный округ

(2004);

2.Красноярский край = Красноярский край = Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ + Эвенкийский автономный округ (2005);

192

3.Камчатский край = Камчатская область и Корякский автономный округ

(2006);

4.Иркутская область = Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (2006);

5.Забайкальский край = Читинская область + Агинский Бурятский автономный округ (2007).

Цель объединения субъектов – уменьшение количества автономных округов – это всегда проблемы, связанные с государственным управлением – автономные округа должны на чем-то остановиться. В 2020 г. началось обсуждение Архангельской области и Ненецкого автономного округа – пока не набрало достаточной поддержки.

30. Федеральное вмешательство

Меры КП ответственности в сфере федеративных отношений, которые призваны принудительно обеспечивать выполнение органами государственной власти субъектов РФ своих функций и полномочий в соответствии с КРФ и законодательством.

КРФ не содержит четких мер ответственности в сфере федеративных отношений:

1.Гарантия обеспечения РФ суверенитета, целостности и неприкосновенности

своей территории;

2.Полномочия ПРФ и Правительства РФ по обеспечению в соответствии с КРФ

осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей

территории РФ;

3.Полномочие ПРФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов КРФ и федеральным

законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

4.Полномочие КС РФ признавать неконституционными акты СРФ, договоры, отрицать компетенцию субъектов в спорах о ней.

Впервые современная РФ столкнулась с необходимостью принятия мер

федерального вмешательства в период «Первой чеченской войны» (1994 – 1996), когда РФ осуществила операцию по восстановлению конституционного порядка в ЧР. КС РФ признал конституционными действия РФ по обеспечению государственной целостности РФ и саму возможность использования ВС РФ при разрешении внутренних конфликтов. КС РФ признал скрытые полномочия ПРФ по охране суверенитета и государственной целостности России, а также санкционировал практику применения мер федерального вмешательства, которая

до 2001 г. регулировалась Указами ПРФ. Радикалы в Чечне, в осени 1994 г. был

разогнан ВС Чечни, на выборах победили террористы. Не было контроля за военными базами – несмотря на все меры по принуждения, стабилизировать ситуацию на Северном Кавказе не удалось. ВС РФ были использованы для борьбы с

НВФ. ПРФ принял эти решения на основании положений о сохранении государственной целостности РФ! Неконституционность действий ПРФ – потому что нужно применять положения о ЧП. Действия были направлены на обеспечение

193

государственной целостности – не понятно, каким образом можно бороться с

вооруженными формированиями путем введения комендантского часа. Споры

мирных жителей с РФ в рамках реализации права на жизнь. Одно из самых длинных постановлений КС РФ – по поводу Чеченской войны. Подразумеваемые полномочия ПРФ в рамках сохранения государственной целостности РФ, а также введение мер федерального вмешательства.

В 2001 г. в ФЗ 1999 г. были внесены изменения, которыми устанавливаются ряд мер федерального вмешательства (вынесение предупреждения законодательному органу государственной власти СРФ или ВДЛ СРФ, роспуск законодательного органа СРФ, отрешение от должности ВДЛ РФ и т.п.). Государственной Собрание

Республики Саха-Якутия обратилось в КС РФ с запросом о проверке

конституционности этих мер федерального вмешательства, оспаривая саму возможность их регулирования на уровне ФЗ, поскольку данное регулирование отсутствует в КРФ. В ПКС РФ от 04.04.2002 г. КС РФ признал конституционным законодательное установление непосредственно не закрепленных КРФ мер федерального воздействия, применяемых в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов СРФ, не соответствующими КРФ и ФЗ.

Принцип соразмерности при применении федерального вмешательства – федеральное воздействие должно быть соразмерным негативным последствиям

нормативных решений и нарушения субъектов РФ конституционной обязанности следовать КРФ и ФЗ. Требование соразмерности имеет целью:

1.Обеспечить необходимый баланс интересов РФ и ее субъектов;

2.Повысить степень защиты от воздействия, произвольного и не соразмерного

наступившим последствиям, а также нецелесообразного использования

федерального воздействия.

Обеспечение соразмерности и наличие подтвержденных судебными решениями

законодательно предусмотренных оснований являются условием признания мер

федерального воздействия соответствующими КРФ и конституционной

характеристике РФ как правового государства.

Меры конституционного вмешательства по действующему КП РФ:

1.Приостановление, признание недействующими или недействительными актов

СРФ – КАС предусматривает полномочие судов недействующими актов

субъектов в случае их противоречия федеральному праву. Признание акта недействующим означает невозможность применения данного акта в

будущем. Признание акта недействительным означает недействительность

акта изначально, т.е. КС РФ и СРФ признает акт недействительным

изначально, а суд лишь признает акт недействующим;

2.Отрицание компетенции за субъектами РФ в результате разрешения споров

между РФ и ее субъектами – ВС РФ и КС РФ, по результатам суд может признать или отрицать компетенцию субъектов;

194

3.Введение особых правовых режимов на территории СРФ – 2 особых

конституционных режима, которые могут быть мерами федерального

вмешательства: чрезвычайное положение и режим КТО.

a.ЧП регулируется ФКЗ 2001 г., особый правовой режим деятельности, допускающий установления особых ограничений действующих прав и свобод граждан и иных лиц, возложение на СРФ дополнительных обязанностей. Вводится на территории всей РФ или на отдельной местности. Вводится при наличии обстоятельств, которые представляют

угрозу ОКС и ПиСЧиГ, устранение которых невозможно без иных мер. Вводится указом ПРФ с незамедлительным сообщением об этому ФС,

направляется на утверждение в СФ. В течение 72 часов СФ обязан рассмотреть Указ ПРФ. Если не утверждается Указ, то он теряет силу по

истечении 72 часов. Может быть введен на срок не более 60 суток

(местности) и 30 суток (РФ), но можно продлить. К обстоятельствам ЧП относят:

i.Попытки насильственного изменения ОКС;

ii.Вооруженный мятеж;

iii.Массовые беспорядки;

iv.Террористические акты;

v.Блокировка особых объектов;

vi.Подготовка и деятельность НВФ;

vii.Наличие конфликтов местного характера.

b.Широкий перечень мер и временных ограничений при ЧП:

i.Приостановление ОИВС и ОМСУ;

ii.Ограничение свободы передвижения;

iii.Ограничение въезда и выезда;

iv.Особая охрана мест;

v.Ограничение на осуществление экономической деятельности;

vi.Особый порядок приобретения и распределения товаров первой необходимости;

vii.Ограничение движения ТС;

viii.Запрет забастовок;

ix.Введение комендантского часа;

x.Ограничение свободы СМИ и печати;

xi.Ограничение продажи оружия;

xii.Введение дополнительной проверки документов.

c.Режим контртеррористической операции: Закон 2006 г. о противодействии терроризму. КТО – комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением

боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению

террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. КТО

предусматривает схожие меры с ЧП, вводится по приказу Директора ФСБ или других подчиненных ему ДЛ.

195

4.Временное осуществление федеральными органами государственной власти

отдельных полномочий органов государственной власти СРФ – прямое

федеральное правление, используется часто в зарубежных федерациях. Закон 1999 г. предусматривает такую меру. Федерация может осуществлять лишь отдельные полномочия и лишь временно. Запрещено принимать конституцию или устав, принимать решения о составе системы органов государственной власти, изменения статуса субъекта, изменения границ между субъектами. Временное осуществление полномочий субъекта в случае:

a.ЧС на территории СРФ, когда ОГВС не могут осуществлять полномочия или они не сформированы – 60 суток федерация может осуществлять

полномочия органов субъектов;

b.У СРФ существует просроченная задолженность по исполнению долговых

или бюджетных обязательств, которая превышает 30% доходов бюджета

СРФ в последнем отчетном году. Т.Н. финансовые меры федерального вмешательства – по ходатайству Правительства и решению ВС РФ

сроком на 1 год в СРФ вводится временная финансовая администрация,

которая должна привести условия финансирования в субъекте в соответствие с нормативами.

5.Предупреждение органам государственной власти субъектов РФ – Закон 1999

г. Полномочие по предупреждению – выносит ПРФ ЗАКС или ВДЛ СРФ. Случае вынесения предупреждения:

a.Судом установлено, что ЗАКС принял Конституцию, которые противоречат федеральному праву – если в течение 6 месяцев не устранено противоречие, то ПРФ выносит такое предупреждение – если

втечение 3 месяцев нарушение не устранено, то ЗАКС может быть распущен;

b.Предупреждение ВДЛ СРФ может быть вынесено, если:

i.ВДЛ издал НПА СРФ, который противоречит федеральному законодательству и если установлено судом, а ВДЛ не исполняет это решение в течение 2 месяцев – ПРФ может издать Указ и

вынести предупреждение, должен в течение 2 месяцев отменить

акт;

ii.Уклонение ВДЛ СРФ от Указа ПРФ о приостановлении действии такого нарушающего акта. ПРФ говорит, что ВДЛ издал незаконный указ – ПРФ вправе вынести предупреждение.

6.Досрочное прекращение полномочий ОГВС РФ (роспуск ЗАКС, отрешение от должности ВДЛ СРФ). Роспуск возможен, если ЗАКС в течение 3 месяцев не исполняет предупреждение ПРФ. Гарантии конституционности прекращения полномочий ДЛ: 2 судебных решения перед применением меры КП

ответственности (признание несоответствия акта НПА СРФ + подтверждение

уклонения ВДЛ СРФ от исполнения первого судебного акта) + основания для досрочного прекращения полномочий – неустранение негативных последствий вызывает негативные факторы в КП отношениях, если создаются препятствия

для реализации полномочий ФОГВ, нарушены ПиСЧиГ – бездействие ОГВ недостаточно для досрочного прекращения полномочий – необходимость