Николай Иванович Лазаревский

(1868-1921)

Введение. Общее конституционное право и конституционное государство

§ 3. Основные элементы конституционного строя

По существу своему принципы конституционного строя могут быть сведены к следующим трем основным началам: 1) разделение властей, 2) народное представительство и 3) права гражданской свободы.

[…]

§ 4. Взаимное отношение трех элементов конституционного строя

Итак, тремя основными элементами конституционного государства являются: разделение властей, народное представительство и права гражданской свободы.

Каково взаимное отношение этих трех элементов? Связаны ли они чем-либо внутренне между собою, или же это такого рода политические требования, которые только, так сказать, хронологически совпали друг с другом, но по существу своему друг от друга совершенно независимы?

I.

Проведение начала разделения властей, столь необходимое для упорядочения государственного управления, для правильного суда, для осуществления законности, возможно только при том условии, что нарушается существовавшее в эпоху абсолютной монархии совмещение в руках государя властей и законодательной, и исполнительной.

Чтобы поставить закон над администрацией, надо отделить закон от администрации. А это возможно только при том условии, если создается особый орган законодательства, и притом орган достаточно сильный, пользующейся достаточною поддержкою общественного мнения, чтобы его права не могли быть нарушены. … при неограниченной монархии, когда вся власть находится в руках одного человека, всякие попытки обособить законодательство кончались ничем.

Иное положение вещей получается при народном представительстве при его признанном участии в законодательстве. Это такой орган, который исходить не от государя, существует не по его назначению, а по выбору от народа. Что самое существенное, народное представительство имеет источник своей силы в народе, а не в государе. Каждому государю пренебречь правами народного представительства бесконечно труднее, чем пренебречь правами какого либо государственного совета. Затруднительность для власти нарушения законодательных прав народного представительства не в нем самом, а в том, что народное представительство пользуется поддержкою общественного мнения страны. И если это мнение сильно, сплочено, организовано, если оно сознательно, то оно в нужный момент всегда поддержит парламент, и для короля окажется практически невозможным нарушить его права, права народного представительства.

В истории известны многие случаи нарушения королями прав народного представительства. Но это всегда бывало в таких государствах, где конституционные начала еще не вошли в правосознание народа, и где еще не было общественного мнения, достаточно сильного, чтобы поддержать парламент. А сила общественного мнения, его сознательность, способность действовать зависят главным образом от того, обеспечены ли в данном государстве права гражданской свободы, или не обеспечены. Без свободы печати, без свободы сходок, без свободы союзов не может быть ни достаточно осведомленного, ни достаточно сильного и организованного общественного мнения. Для того, чтобы действовать на политическом поприще, граждане должны быть именно гражданами, свободными людьми, а не забитыми, безответными рабами. Для этого они должны иметь сознание. неприкосновенности тех прав, которые для их нравственного самочувствия, для их практической жизни наиболее ценны. Для чувства человеческого достоинства граждан, для возможности отстаивать то, что им представляется полезным, необходимо, чтобы они пользовались личною неприкосновенностью, ибо вне этого права свободы действий граждан быть не может.

Далее, поскольку в конституционном государстве решающий голос во всех существенных делах принадлежит гражданам, правильный ход государственной жизни возможен лишь при условии достаточно высокого уровня их духовного развития как в умственном, так и в нравственном отношении. Для возможности же морального развития личность должна быть свободна во всем том, что существенно для ее духовной жизни. Отсюда значение религиозной свободы, свободы печати. Наконец, для того, чтобы общественное мнение было достаточно сильно, достаточно сплочено и организовано, необходимо, чтобы граждане пользовались всеми теми правами, которые входят в состав свободы общения: свободою собраний, союзов и т.д.

Таким образом все права гражданской свободы являются тою обстановкою, вне которой народное представительство почти всегда бессильно. От того, насколько правильно поставлены эти права, зависит фактическое проведение в государстве начала разделения властей, по крайней мере, действительность верховенства закона и невозможность издания постановлений с силою закона не в законодательном порядке.

Помимо принципа верховенства закона, другим существенным принципом теории разделения властей является, как мы видели, самостоятельность и независимость судебной власти.

Этот принцип провозглашался и во многих самодержавных монархиях. Но без народного представительства, без тех же прав гражданской свободы этот принцип оставался мертвою буквою. Суды сами по себе не являются политическою или общественною силою, способною отстаивать свои права. Они нуждаются в посторонней точке опоры. В самодержавном государстве такой посторонней политической точки опоры быть не может: все политические силы сосредоточены в монархе. Поэтому практически вполне возможны, даже неизбежны случаи, когда судам навязываются те или другие решения по отдельным делам, когда их решения не приводятся в исполнение, когда они встречают постоянное противодействие в деле контроля над администрациею, в деле охраны права от посягательств с ее стороны. Только наличность народного представительства, поддержанного общественным мнением, дает точку опоры судам.

Таким образом, по отношению к судам проведение в жизнь требований принципа разделения властей возможно только при условии народного представительства и тех прав гражданской свободы, которые дают силу общественному мнению.

Итак, разделение властей, в том, что в нем есть политически ценного, т.е. верховенство закона и независимость судов, мыслимо и осуществимо только при условии наличности двух элементов конституционного государства, а именно, при наличности народного представительства и прав гражданской свободы.

II.

Что касается второго элемента конституционного строя, а именно, народного представительства, то для того, чтобы оно могло правильно и целесообразно действовать, тоже необходима наличность известного рода условий.

Прежде всего необходимо, чтобы народному представительству, парламенту, Думе, было предоставлено в системе государственных учреждений именно то место, которое ему по природе его подобает. Место это указывается с наибольшею точностью именно теорией разделения властей: народное представительство рассматривается ею прежде всего, как орган законодательства, причем закону отводится верховная роль в государстве. Таким образом, если в данной стране признали начало разделения властей, с предоставлением господствующей роли именно закону, с подчинением закону двух других властей, — административной и судебной, — то при этих условиях, и только при этих условиях народное представительство действительно оказывается регулятором всей государственной жизни, и в его руках сосредоточиваются судьбы народа.

Вместе с тем, для того, чтобы население могло сознательно относиться к своему избирательному праву, для того, чтобы оно в нужные минуты могло оказать своим избранникам необходимую поддержку в борьбе их с министерством, необходимо, чтобы население состояло из граждан свободных и сознательных, а это достигается только при условии обеспеченности прав гражданской свободы. Для возможности правильного функционирования народного представительства, для того, чтобы оно действовало в должном направлении и с должною силою, необходимо, чтобы оно опиралось на достаточно сильное и сознательное общественное мнение. Итак, народное представительство может правильно функционировать и проявлять всю ту пользу, которая вообще от него может получаться для народа, — только при условии проведения в данном государстве начала разделения властей и при обеспеченности в нем прав гражданской свободы.

Таким образом, этот второй элемент конституционного государства бессилен без двух других элементов.

III.

Что касается третьего элемента конституционного государства, а именно прав гражданской свободы, то и он сам по себе, отдельно от двух других оказывается практически неосуществимым.

Как мы видели, все права гражданской свободы представляют известное стеснение для администрации, известное ограничение ее власти. Поэтому, если в стране администрация не подчинена безусловно закону, если она не поставлена под действительный контроль независимых от нее судов, т.е., другими словами, если в стране не проведено начало разделения властей, то права гражданской свободы, даже если правительство на словах их и признает, на деле постоянно нарушаются и фактически не существуют. И действительно, нельзя назвать ни одного государства, в котором начало разделения властей не было бы проведено, но в котором населению были бы обеспечены права гражданской свободы. Но для того, чтобы администрация, хотя бы и поставленная под контроль судов, не нарушала прав гражданской свободы, нужно еще одно предварительное условие: надо, чтобы в законе эти права были установлены. Этому условию никогда не удовлетворяет законодательство бюрократическое. Ни в одном государстве без народного представительства законы не устанавливают прав гражданской свободы в сколько-нибудь правильной постановке. В государстве должно появиться народное законодательство, законодательство, ближе принимающее к сердцу интересы населения, чем интересы правительства, для того, чтобы появились законы, гарантирующие права гражданской свободы и устанавливающие необходимые ограничения исполнительной власти. И тот факт, что до сих пор не было ни одного самодержавного государства, в котором права гражданской свободы признавались бы в сколько-нибудь правильной постановке, не есть простая случайность. Только при народном представительстве создается возможность этих прав, столь ценных и необходимых для каждого человека.

Таким образом, этот третий элемент конституционного строя, — права гражданской свободы, — столь необходимый, как мы видели, для правильного осуществления двух других элементов, сам оказывается невозможным без них, отдельно от них.

Итак, все три основные элемента конституционного строя, — разделение властей, народное представительство и права гражданской свободы, — не являются какими-то тремя лишь внешним образом сопоставленными началами. Конституционный строй не есть понятие, составленное из трех разнородных и внутренне ничем между собою не связанных частей. Наоборот, это есть стройное органическое целое, в котором все части тесно связаны друг с другом, одна другую поддерживает, и каждая в свою очередь поддерживается другими. Это есть стройная, целостная система, со строгою логическою связью отдельных частей.

Приводится по: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1910. С. 4-15.