77. Парламентский контроль: общая характеристика, законодательная основа, виды. Парламентское расследование как форма парламентского контроля

Законом 2008 года о поправке к Конституции были введены контрольные полномочия парламента по отношению к Правительству:

а) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

ФЗ «О парламентском контроле» 2013 года определяет цели парламентского контроля:

а) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

в) укрепление законности и правопорядка;

г) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

д) противодействие коррупции;

е) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения;

Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-разыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях осуществления парламентского контроля:

а) палаты Федерального Собрания РФ;

б) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

в) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

г) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы;

д) Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ;

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

а) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;

б) проведение палатами Федерального Собрания РФ, комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

в) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

г) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;

д) направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;

е) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы депутатских запросов;

ж) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа»;

з) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ;

и) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению;

к) проведение парламентских слушаний;

л) проведение парламентских расследований;

Палаты Федерального Собрания РФ в порядке, определяемом регламентами палат, осуществляют контроль за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов. От имени всех фракций и даже обеих палат недавно на рассмотрение депутатов был внесен законопроект, обязывающий Правительство предоставлять в Думу до принятия законов тексты будущих постановлений Правительства, определяющих, как же эти законы будут применяться на практике.

Парламентское расследование осуществляется на основе ФЗ «О парламентском расследовании» 2005 года. Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии. Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва. По сути, на данный момент не было ни одного успешного расследования, этот закон в принципе считается «мертвым», парламентские расследования проводились только по Беслану и Саяно-Шушенской ГЭС.

Парламентскому расследованию подлежат:

а) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

б) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

в) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

г) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета, в неэффективности расходов средств федерального бюджета;

Парламентскому расследованию не подлежат:

а) деятельность Президента РФ;

б) деятельность суда по осуществлению правосудия;

в) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством;

Группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы направляет Председателю Совета Федерации или Председателю Государственной Думы письменное обращение о возбуждении парламентского расследования, в котором должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения. Решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования оформляются постановлениями палат Федерального Собрания и считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы соответственно. Парламентское расследование не проводится, если одна из палат Федерального Собрания не приняла решение о возбуждении парламентского расследования.

Палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей, избирается секретарь комиссии, формируется аппарат, принимается регламент. Заседания комиссии считаются правомочными, если на них присутствует 2/3 от общего числа членов комиссии. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. Утвержденный итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту РФ и Правительству РФ.

По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ в пределах своих полномочий вправе:

а) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

б) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства РФ, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

в) рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ;

г) освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

д) обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ;

78-80. Законодательный процесс в Федеральном Собрании РФ: общая характеристика, стадии, субъекты права законодательной инициативы. Согласительные процедуры в законодательном процессе. Вето Президента РФ и порядок его преодоления. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов

Законодательный процесс - это совокупность последовательно реализуемых процедур, связанных с принятием актов высшей юридической силы. Теория конституционного права обычно выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание закона.

В РФ существует несколько больше стадий. Выделяют, как минимум, 5 стадий законодательного процесса («лишней» является четвертая стадия):

а) внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы;

б) рассмотрение (обсуждение) проекта федерального закона;

в) принятие федерального закона Государственной Думой;

г) рассмотрение федерального закона в Совете Федерации;

д) подписание и обнародование закона Президентом;

Могут появиться также еще две стадии в случаях, когда верхняя палата не соглашается с позицией Государственной Думы (условное вето Совета Федерации) и когда вето на закон накладывает Президент (парламент вынужден уже с участием обеих палат преодолевать вето Президента).

Специфические черты законодательного процесса:

а) необязательность участия в законодательном процессе Совета Федерации;

б) существование различных стадий преодоления вето;

в) существование разнообразных законов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о поправках к Конституции, частично остались законы РФ, например, закон о СМИ, закон о статусе судей), причем применительно к каждому закону применяется своя законодательная процедура (в частности, несовпадение долей в палатах при голосовании, отсутствие вето Президента в случае принятия ФКЗ и ЗоПК, участие субъектов РФ при принятии ЗоПК);

Федеральный закон принимается Государственной Думой простым большинством, одобряется Советом Федерации также простым большинством. В случае, если федеральный закон в Совете Федерации отклоняется, то вето необходимо преодолеть 2/3 депутатами Государственной Думы. Если же вето на закон накладывает Президент, то необходимо уже участие обеих палат (тот случай, когда участие Совета Федерации в процессе обязательно).

Федеральный конституционный закон принимается 2/3 депутатами Государственной Думы и одобряется 3/4 членов Совета Федерации. В отношении ФКЗ Президент не имеет вето.

Закон о поправке к Конституции принимается таким же способом, как и ФКЗ, однако дополнительно требуется одобрение не менее 2/3 субъектов РФ, а у Президента имеется право обжаловать решение о подсчете голосов в субъектах РФ в Верховном Суде РФ.

В отличие от многих стран законопроекты в России могут вноситься только в нижнюю палату (ч. 2 ст. 104). Законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Согласно ч. 1 ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным органам государственной власти субъектов РФ, а также Конституционному и Верховному Судам по вопросам их ведения. Некоторые ученые выражают сомнение о целесообразности включения в данный список Президента или Совета Федерации, поскольку, внося какую-либо законодательную инициативу, довольно легко предсказать итог рассмотрения этой инициативы. В ряде зарубежных государств, а также на региональном уровне в России существуют иные субъекты законодательной инициативы, например, политические партии и общественные объединения, а также группы граждан (народная правотворческая инициатива, РОИ).

При внесении проектов федеральных законов в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, где содержится предмет законодательного регулирования и излагается концепция предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта (Регламент Государственной Думы требует, чтобы на титульном листе был указан субъект законодательной инициативы);

в) перечень законов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, поскольку каждая законодательная инициатива приводит в движение действующую систему правовых актов;

г) финансово-экономическое обоснование необходимо в случае, если законопроект требует материальных затрат (например, частного финансирования, финансирования из бюджетов субъектов РФ);

д) заключение Правительства РФ по законопроектам, требующих расходов из государственного бюджета;

Законопроект направляется на имя Председателя Государственной Думы, регистрируется в Аппарате Совета Государственной Думы, далее направляется в профильный комитет (который определяется Советом Государственной Думы) для положительного или отрицательного заключения, после чего включается в программу законопроектной работы.

В Государственной Думе рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция (нужен ли вообще данный закон, в текст особо не вчитываются), дается оценка соответствия основных положений Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Отрицательное заключение на первой стадии говорит о том, что необходимо придумать новую концепцию, новый текст, если у субъекта законодательной инициативы не отпадет желание провести данные идеи.

В Регламенте Государственной Думы имеется процедура принятия закона в трех чтениях, она используется, когда накапливается много различных законов. Предложение о принятии закона в одном чтении сразу должен внести ответственный комитет, это возможно ко всем проектам федеральных законов, за исключением законопроектов по предметам совместного ведения. Такая процедура возможна также при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз.

Второе чтение - это рассмотрение законопроекта по существу и поправки к нему. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет. Данные поправки вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и группирует их в 3 таблицы: рекомендуемые к принятию, рекомендуемые к отклонению и поправки, по которым ответственным комитетом решение не принято. Далее законопроект вносится на голосование. По поправкам, занесенным во вторую и третью таблицы, голосование проводится отдельно к каждой поправке.

Третье чтение - это, по существу, принятие федерального закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей, поскольку это была задача второго чтения. Если законопроект не принят в третьем чтении, он считается отклоненным.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в течение 5 дней на рассмотрение Совету Федерации, однако Совет Федерации вправе не выражать позиции по принятым Государственной Думой законам. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4, ст. 105). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам (ст. 106):

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира;

Конституционный Суд в Постановление от 23 марта 1995 года «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» указал, что рассмотрение Советом Федерации федеральных законов по ст. 106 должно начаться в 14-дневный срок после его передачи в Совет Федерации. Но, если в течение этого времени рассмотрение не завершено, федеральный закон не считается одобренным. Его рассмотрение продолжается на следующем заседании до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Интересно, что Конституционный Суд счел, что правила пропуска Советом Федерации рассмотрения не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106.

В Совете Федерации также определяется ответственный комитет для подготовки заключения к рассмотрению на пленарном заседании. Трех чтений в Совете Федерации нет, федеральные законы рассматриваются в одном чтении. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ (в этом нет необходимости, если принимаемый закон относится к совместному ведению).

Согласно ч. 1 ст. 107 федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (ч. 4 ст. 105). При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением в Совете Федерации;

б) создание совместно с Советом Федерации согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий на паритетных началах; решение о создании комиссии принимается простым большинством голосов в обеих палатах (не менее 3 человек);

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы;

Согласно ст. 107 принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования, что он должен сделать в течение 14 дней. В этот 14-дневный срок Президент может отклонить федеральный закон (но не ФКЗ). Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию. Если отклоненный Президентом федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой.

Возник вопрос о том, что понимается под термином «общее число голосов», от которого отсчитывается простое или квалифицированное большинство при принятии ФЗ и ФКЗ: это общее число присутствующих, фактически избранных или их максимальное число согласно Конституции? Также имела место неопределенность в словах «большинство голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации»: означает ли это, что расчет долей должен вестись не по каждой палате, а в совокупности? В Постановлении Конституционного Суда от 12 апреля 1995 года по делу о толковании серии статей Конституционный Суд указал следующее:

а) положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленных для Государственной Думы в Конституции;

б) положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты;

Возникла также неопределенность в словах «принятый федеральный закон». Под принятым федеральным законом по смыслу ч. 1 ст. 107 в Конституции понимаются законы, которые так или иначе приняты парламентом (либо Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации, либо закон был принят после создания согласительной комиссии, либо Совет Федерации вообще не высказался по поводу закона).

В Постановлении Конституционный Суд рассматривал также вопрос о мотивировке отклонения принятых федеральных законов, поскольку Ельцин часто не мотивировал свои отказы, поэтому парламенту было непонятно, что нужно исправлять. Конституционный Суд, чтобы ввести практику президентского вето в нормальное русло определенности, высказал, что отклонение федерального закона Президентом означает отказ в его подписании с указанием мотивов отказа. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату при нарушении ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федерального закона.

На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Под официальным опубликованием понимается первая публикация полного текста нормативного акта в источниках официального опубликования, определяемых Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Обнародование - это любой способ доведения информации о нормативном акте до всеобщего сведения граждан (опубликование текста в неофициальных источниках, обсуждение текста закона в СМИ).

Помимо законодательного процесса имеются и другие парламентские процедуры: импичмент Президента, применение процедуры выражения недоверия Правительству, парламентское расследование, заслушивание отчетов, объявление амнистии и иные.