Конституционные модели разграничения полномочий между рф и субъектов

• Централизованные – большинство значимых предметов ведения сосредоточены на федеральном уровне (РФ)

• Децентрализованные – широкая степень автономия, степень влияния центра низкая

Конституция открыта к выбору модели

3х элементная модель разграничения компетенции:

• Федерация

• Субъектов

• Совместная

Модель ФРГ

Вертикальный, кооперативный федерализм, предполагающий сотрудничество и взаимодействие между федерацией и субъектами.

Конституция:

1. Предметы исключительного ведения федерации

2. Предметы совместного ведения федерации и субъектов

3. Предметы исключительного ведения субъектов (ст. 71-73) – по остаточному принципу

Принцип остаточных полномочий (ст.73) – все, что за пределами полномочий федерации и совместной, отнесено к исключительному ведению субъектов

Источники разграничения компетенции (ч.3 ст.11) -К, Федеративный договор и иные договоры:

К - Ст.71-73 разграничение

Федеративный договор – разграничивает между 3 категориями субъектами (РФ и суверенными республиками; РФ и субъектами, образованными по территориальным признакам; РФ и автономной областью, округами)

Иные договоры могут заключаться в соответствии с требованиями федерального законодательства (с республикой Татарстан прекратил в августе 2017).

№10-П за 2000: РФ – конституционна, поэтому любой договор не должен противоречить К

ФЗ 1999 об общих принципах устанавливает правила заключения договоров. Допускается только при наличии 2 условий:

А) существующие особенности субъектов (экономические, географические)

Б) в случае необходимости договора

В договоре должен быть определен перечень субъектов, порядок осуществления, права обязанности субъектов, срок

Заключение договора – 3 стадии.

1) Проект договора одобряется законодательными органом субъекта. Глава субъекта вносит в Парламент проект договора, а Парламент его утверждает

2) Подписание договора. РФ – Президент, субъект – глава субъекта

3) Ратификация договора в форме федерального закона. Президент вносит проект ратификации договора в ГД, которая его принимает/не принимает.

Срок действия договора не должен превышать 10 лет. Договор прекращается досрочно:

А) по взаимному согласию сторон

Б) на основании решения суда

В) по инициативе одной из сторон в случае нарушения договора другой стороной

Еще один источник разграничения, возникший на практике - ФЗ. Определение №13-О за 1997: ФЗ – правовой инструмент разграничения предметов ведения. Не смотря на то, что они не упомянуты в ст. 11, исходя из ст. 71, 72, 76 вытекает. -> широки возможности для централизации (субъекты практически не участвуют в принятии ФЗ)

Предметы исключительного ведения федерации (ст.71)

• Наиболее важные вопросы

• Ст.76 по вопросам исключительного ведения принимаются ФКЗ, ФЗ; прямое действие (не нуждаются в конкретизации законов субъектами)

Ст. 76 – КС расширил содержание. Предмет исключительного федерации и совместного могут регулироваться и подзаконными актами (№1-П за 1998, №2-П за 1999 Президент и Правительство могут принимать собственные НПА по вопросам ведения федерации и совместному)

Предметы совместного ведения (ч.1 ст.72)

• Менее значимые вопросы

Совместное ведение – правом осуществления полномочий обладают как федерация, так и субъекты

• Источники – ФЗ, законы субъектов

КС санкционировал принцип «опережающего регулирования» №1-П за 1998 субъекты могут принять закон до принятия ФЗ по предметам совместного ведения, но после издания ФЗ акты субъектов должны быть приведены в соответствие с ФЗ

Ст. 76 не ограничивает осуществление федерацией своих полномочий по предметам совместного ведения (нет условия). Нет оговорки об основных началах, основах, общих принципах. Федерация вольна наделить себя любыми полномочиями.

2 вида полномочий:

• Субъектов по предметам совместного ведения

• Федерации по предметам совместного ведения

К разграничивает предметы ведения, а не полномочия (ФЗ 1999 «Об общих принципах...»). ст. 26.3 список полномочий субъектов по предметам совместного ведения (ст. 115 пунктов). Указанные полномочия осуществляются самостоятельно за счет своего бюджета. Закон устанавливает гарантию полномочий субъектов по предметам совместного ведения. Список не может быть измен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ 1999. Полномочия федерации по предметам совместного ведения – по остаточному принципу. Все, что за границами 115 пунктов, относится к полномочиям федерации.

ФЗ устанавливает особенности разграничения полномочий внутри сложносоставных субъектов (матрешки). Ст. 26.6 по общему правилу полномочия субъекта по предметам совместного ведения, указанные в списке, осуществляются автономным округом, краем, областью самостоятельно. При этом ряд полномочий закреплены исключительно за краем/областью. Край/область осуществляет эти полномочия в т.ч. на территории автономной области (предотвращение ЧС, эпидемий, мероприятия по охране жизни и здоровью, содержание и охрана архивных фондов). Делегированные полномочия осуществляются краем/областью на территории всего сложносоставного субъекта.

Предметы исключительного ведения субъектов (ст. 73)

• По остаточному принципу

• №10-П за 2000: вся полнота государственной власти – это понятие не означает, что такую власть субъект осуществляет в качестве суверенного образования. Суверенитет не затрагивает принадлежность субъектам всей полноты государственной власти, которой они обладают вне предметов федерального ведения и совместного

Ст. 76 – законы и иные акты по предметам исключительного ведения, которые обладают приоритетом перед федерацией.

Исключительная компетенция (устав) – принятие учредительных актов, принятие законов, установление системы органов власти субъекта (порядка их формирования и деятельности), административно-территориальное устройство, бюджет, управление собственностью субъекта и т.д.

Критерии определения остаточных/исключительных полномочий субъектов:

• Все предметы ведения, которые находятся за пределами списков ст. 71, 72, иных статей К – исключительное ведение субъектов (ст. 73 не подлежит применению, если К закрепляет какой-либо предмет в своих статьях). Отсутствие в К прямого упоминания еще не означает, что этот предмет относится к исключительной компетенции субъектов. Зависит от того, как будет истолкована К (широко/узко, иволютивно/регоналистки)

КС разработал доктрины «подразумеваемых» предметов ведения – предметы, не упомянутые в ст. 71, 72 могут быть спрятаны за прямо указанными

№4-П за 1997: законодательство о рекламе – составная часть гражданского законодательства (предмет исключительного ведения – федерация). Законодательство о рекламе регулирует единый, общероссийский рынок товаров и услуг – исключительное ведение федерации. Законодательство о рекламе – комплексная отрасль правового регулирования. Если в законодательстве о рекламе появится комплексные полномочия, субъекты тоже смогут осуществлять -> буквальное не упоминание не означает, что это полномочие будет принадлежать субъекту

• Существование формальных текстуальных ограничений по конкретным предметам ведения. А) форму общих вопросов, принципов, основ – общие принципы не должны действовать непосредственно в отношении граждан, они направлены в адрес законодательных органов субъектов. Общие принципы, конкретизация - субъекты

Б) форма координации – гармонизация и согласование в принципе самостоятельной деятельности субъектов.

В) форма ограничения федеральными вопросами. Оговорка о федеральном – федерация может регулировать исключительно вопросы федерального. Ограничение федеральной компетенции исключительно законодательными полномочиями. Относимость к федеральной компетенции лишь законотворческих, а исполнимость – субъектов.

Механизмы делегирования полномочий и участие субъектов в осуществлении полномочий:

«Об общих принципах организации…» ст. 26.3 п. 7 предусматривает возможность передачи федерацией своих полномочий по предметам совместного ведения и исключительного ведения федерации субъектам РФ – на основе ФЗ, а если этот вопрос относится к вопросам исполнительной власти, то на основе постановлений Правительства/ указов Президента.

Принцип собственность действует вслед за полномочиями, вслед за полномочиями федерация должна передать субъектам материальную основу их осуществления (субвенции, федеральное имущество, право быть учредителем федеральных государственных учреждений). Делегированные полномочия осуществляются за счет федерации. В определенных случаях субвенции из федерального бюджета не перечисляются (не нужно создавать новый орган, не предполагает дополнительных инвестиций, нет необходимости увеличивать штат и т.д.)

ФЗ 1999 – механизм субделегации. Субъекты могут передать свои полномочия на местный уровень.

Делегированные полномочия могут быть изъяты:

1. При реализации полномочий по обороны страны и безопасности государства

2. ЧС и стихийные бедствия

3. Необходимость обеспечения координации федеральных и региональных исполнительных органов

4. Изъятие обеспечивает сокращение расходов на осуществление полномочий

Ст. 26.3.1 – механизм осуществления субъектов в осуществлении федеральных полномочий. Механизм предполагает, что субъект вправе участвовать в осуществлении полномочий, которые не были ему переданы. Такое участие – за счет субъекта (например, дополнительные меры поддержки и социальной помощи населению).

Федеральное вмешательство

- меры к/п ответственности в сфере федеративных отношений, которые принудительно обеспечивают выполнение субъектами своих функций и полномочий в соответствии с К и законами

• Нет четких мер

Ст. 4 – гарантия обеспечения целостности и неприкосновенности своей территории

Ст. 78 – полномочия Президента и Правительства по обеспечению осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ

Ст. 85 – полномочие Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов

Ст. 125 – полномочие КС признавать неконституционными акты субъектов, отрицать наличие за ними компетенции

Впервые РФ столкнулась с необходимостью федерального вмешательства в период 1ой Чеченской войны (1994-1996). РФ приняла меры по установлению конституционного вмешательства в РФ. В Чечне действующие власти отрицали К РФ, разрушены органы государственной власти, массовые нарушения прав и свобод. Разогнан Верховный Совет. 1994 обострение – вооруженное противостояние, Чечня пыталась отстоять независимость. Президент и Правительство приняли ряд актов, которые призваны обеспечить государственной целостности. СФ и ГД оспорили акты Президенты/Правительства, потому что не приняли меры по введению ЧП. Вправе ли федерация вводить войска?

• №10-П за 1995 – конституционны, федерация вправе обеспечивать государственную целостность и единство, используя вооруженные силы для разрешения конфликтов. Возможность введения ЧП невозможно, так как ЧП рассчитан на чрезвычайные ситуации, но не на борьбу с вооруженными формированиями. Осуществление государственной целостности и правопорядка может быть обеспечено не только на основе введения ЧП или военного полномочия -> скрытые полномочия Президента по осуществлению мер федерального вмешательства. Президент вправе принимать меры по охране целостности, единства РФ, может использовать вооруженные силы РФ для этого. Использование вооружённых сил подчиняется Женевским Конвенциям 1949 и протоколов к ним. Вооруженные силы рассчитаны на ситуации, когда без их использования невозможно обеспечить порядок и целостность вприципе. До 2001 – только на основе Указом Президента. В 2001 в ФЗ 199 изменены – меры федерального вмешательства:

• Предупреждения органа субъектов

• Роспуск Парламента

• Отрешение от должности главы субъекта

Эта новелла была обжалована в КС Парламентом Якутии. 8-П за 2002 КС признал закрепленные меры конституционными и адекватными (вытекают из основ конституционного строя РФ, необходимы как эффективных механизм исполнения органами субъектами их конституционных обязанностей исполнять К и законы). Нарушение субъектом К и законом может вести к негативным правовым последствиям, в т.ч. введения мер федерального вмешательство. В то же время, КС установил использование принципа соразмерности введения федерального вмешательства. Федеральное воздействие должно быть соразмерным негативным последствиям нарушениям субъекта конституционной обязанности следовать К и ФЗ. Соразмерность – обеспечить необходимый баланс, повысить степень защиты субъектов от произвольного и несоразмерного нецелесообразного использования федеральной силы. Требование соразмерности – обязательное условия

Меры федерального вмешательства

• Приостановления, признание недействительным/недейственным актов субъекта.

1. Приостановление – Президент

2. КАС предусматривает возможность судами сою признания акты субъектов недействующими (с момента признания – недействующий)

3. КС может признавать акты недействительным. Недействительным – либо КС, либо орган. Акт признается отмененным, утратившим силу с момента его принятия

• Отрицание компетенции за субъектами. КС и ВС наделены полномочием разрешать споры между федерацией и субъектами, но лишь КС может отрицать наличие компетенции за субъектами

• Введение особых правовых режимов на территории субъекта.

1. Режим ЧС (ФКЗ 2001 о ЧП) – ограничение отдельных прав и свобод физиков и юриков, возложение на них дополнительных обязанностей, введение особого порядка деятельности власти субъектов и органов МСУ. Вводится при попытках насильственного изменения конституционного строя, захвата и присвоения власти, террористических актов, подготовка деятельности вооруженных формирований, межнациональные, межрелигиозные конфликты, Вводится Указом Президента с обязательным утверждением СФ. Не утвержденный СФ Указ утрачивает силу с момента истечения 72 часов с момента опубликования. Режим ЧС может быть введен на срок до 60 суток с возможностью пролонгации. В рамках режима ЧС федерация вправе приостановить полномочия органов власти субъекта, усилить меры охраны общественного порядка, ввести комендантский час, другие меры

2. Режим контртеррористической операции (ФЗ 2006 «О противодействии терроризму). Пресечь террористический акт, минимизировать последствия, защитить жизненно важный публичный интерес. Федерация вправе использовать оперативных, боевых, социальных с использованием оружия, боевой техники и других средств. Вводится по решению руководителя ФСБ или подчиненных ему лиц.

• Временное осуществление федеральными органами полномочий органов субъекта. ФЗ 1999 ст.26.9 – федерация может осуществлять лишь отдельные полномочия и лишь временно. При этом запрещается изымать у субъектов: по принятию К(устава) и поправок к ним, установление системы органов субъектов, изменение статуса субъекта, изменение границ между субъектами. Используется в 2х случаях:

1. В связи с ЧС, когда в связи с ЧС органы субъекта отсутствуют/ не могут быть сформированы. Президент своим указом, согласованным с СФ на срок до 60 суток передает эти полномочия федерации.

2. Когда из-за действий/бездействий решений субъекта возникает просроченная задолженность субъекта по исполнению бюджетных обязательств, которые превышают 30% доходов субъекта – финансовые меры федерального вмешательства (как в чп – процедура оздоровления). На основании решения ВС по ходатайству Правительства на срок до 1 года. Мера временного финансового администрирования. Федерация принимает меры по реструктуризации финансовой задолженности субъекта, подготавливает проект нового Бюджета субъекта и осуществляет контроль за его исполнением.

• Предупреждение органом субъекта. ФЗ 1999. Ст. 9 и 29.1 предупреждение выносится Президентом на основе Указа, адресатами могут быть Парламент субъекта или глава субъекта. Если в течении 3 месяцев со дня вынесения предупреждения, Парламент субъекта не принял необходимых мер, Президент вправе распустить Парламент субъекта. То же самое в отношении главы субъекта (1 месяц). 8-П за 2002 предупреждение является профилактической мерой федерального вмешательства, цель которой состоит в побуждении субъекта к добровольному исправлению нарушения, способствовать исполнения ими конституционных обязанностей. Предупреждение П выносится в случае, если компетентный суд устанавливает факт противоречия права субъекта федеральному праву и если П субъекта в течение 6 месяцев со дня принятия решения суда, П не принимает мер по исправлению нарушения. Предупреждение главе субъекта: издание акта, противоречащему федеральному праву и не его исправлению; уклонению в течение 2 месяцев со дня Указа Президента от исправления ошибок. Предупреждение – обязательная предпосылка досрочного прекращения полномочий.

• Досрочное прекращение полномочий. ФЗ 1999

1. Роспуск Парламента (ст.9) – в случае, если он в течение 3 месяцев со дня вынесения предупреждения, не исправил допущенных нарушений.

2. Отрешение от должности главы субъекта (ст. 19, 29.1) – 3 случая:

• В связи с утратой доверия Президента (факты коррупции, не урегулирование конфликта интересов, факты осуществления финансовых операций с иностранным элементом)

• Ненадлежащее исполнение обязанностей

• Если в течение 1 месяца со дня вынесения предупреждения, глава субъекта не принял необходимых мер для исправления нарушения

Правовое последствие отрешение – невозможность быть выдвинутым на должность главы субъекта ни в одном субъекте в течение 2 лет

8-П за 2002: меры конституционны. Досрочное прекращение – следствие действий органы субъекта, которые ведут к прекращению легитимности этого органа и поэтому соответствует требованиям защиты К.

Процедуры:

• Должно быть вынесено решение суда о признании НПА субъекта не соответствующим К и ФЗ

• Второе решение суда должно быть вынесено, которым подтверждается уклонение от исполнения первого судебного решения и признается необходимость федерального воздействия

• Невозможность прекращения полномочий в связи лишь с формальным противоречием

• Необходимость наступления конституционно значимых тяжких последствий, вызванных актом субъекта и его несвоевременным исключением, что должно быть подтверждено в судебном порядке

• Судебная гарантия

• Нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, создание препятствий для осуществления федеральных полномочий

• Тут тоже принцип соразмерности