учебный год 2023 / Конституция Европы - Кашкин

Московская Государственная Юридическая Академия

Кафедра права Европейского Союза, Центр права Европейского Союза

Главная

Информация

Документы

Публикации

Статьи

Обзоры

Ссылки

Форум

Поиск

Контакты

English version

Сергей Кашкин

Конституция для Европы: принципиально новый этап развития конституционализма

http://magazines.russ.ru/vestnik/2004/12/ka3.html

Опубликована в журнале Вестник Европы № 12 / 2004

Европейский союз официально объявил о планах принятия Конституции.

Правомерно ли применение критериев и категорий конституционного права, используемых исключительно по отношению к государствам, к Европейскому союзу?

Европейский союз возник хотя и с федеративной направленностью, но прежде всего на основе международно-правовых форм и инструментов.

Уже в 60-х гг. Суд Европейских сообществ провозгласил Европейское экономическое сообщество “новым правопорядком международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах”1.

Стремление к оптимальному экономическому развитию Сообщества с неизбежностью требовало от государств-членов все большего согласования в общих интересах своих действий, в том числе в областях, ранее находившихся в сфере исключительного суверенитета отдельных государств. Происходило все более явное обособление правовой системы Сообществ и Союза от международного права.

Право Европейских сообществ и Союза активно регулирует отношения граждан и юридических лиц, чем оно стало все более походить на право национальных государств. Основной формой правового регулирования в Сообществах, как и в государствах, стали нормативный акт и судебный прецедент.

В начале 90-х гг. Суд изменил характеристику правовой сущности Сообществ, подчеркнув, что учредительные “договоры создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах”2. В свою очередь, “Договор о ЕЭС создал свою собственную правовую систему, которая выступает составной частью правовых систем государств-членов…”3

Таким образом, по своим источникам, формам и методам правотворчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм и так далее в Европейском союзе возникла особая самостоятельная правовая система, обосабливающаяся от международного (публичного) права, но при эволюции в направлении национального права не превратившаяся в его полный аналог.

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому союзу и далее.

Так, “конституционные” (конституирующие) акты Союза можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции. Подобно государству, Союз обладает общей для 25 стран (с 1 мая 2004 г.) территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом.

Население Союза приближается к полумиллиарду человек. В нем единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане имеют общий базовый правовой статус, подкрепленный, помимо учредительных договоров, Хартией Европейского союза об основных правах 2000 г.

На территории Союза функционирует единый внутренний рынок, в котором реально обеспечена свобода движения товаров, лиц, услуг, капиталов, платежей и информации.

Этот рынок обслуживается общесоюзной валютой евро и единым Европейским Центральным банком, обладающим независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет Союза формируется из собственных источников.

Управление Европейским союзом осуществляется посредством единой наднациональной системы институтов и органов, решения которых обязательны для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.

Европейский союз создал свою уникальную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.

В Союзе сложилась вполне скоординированная правоохранительная система, включающая в себя Сотрудничество судов и полиций в уголовно-правовой сфере; Европол как координирующий полицейский орган; Евроюст, как общий орган с функциями прокуратуры; согласованную наднациональную трехуровневую систему судебных органов.

Политическая жизнь в Союзе осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических партий. Формируются элементы гражданского общества.

Европейский союз стремится проводить единую и согласованную общую внешнюю политику. Союз также осуществляет общую военную политику и политику безопасности. Созданы союзные органы военного управления и формируются основы будущих вооруженных сил.

Компетенция Союза все более напоминает федеративную схему. Выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Европейского сообщества, в необходимых случаях Сообществам предоставляется дополнительная компетенция, куда входят подразумеваемые полномочия и сферы продвинутого сотрудничества. В результате возникает широкая сфера совместных полномочий, в то время как остаточная компетенция предоставляется государствам-членам.

Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского союза приводит к выводу, что усиливающиеся черты государственности в нем проявляются в наднациональной форме как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права.

Будучи обязательными или рекомендательными для национальных государств-членов, их органов власти, юридических и физических лиц, установления права Европейского союза представляют собой не что иное, как “наднациональное право”.

С прогностических позиций эту новую наднациональную систему права можно рассматривать как своеобразный этап и форму проявления тенденции к формированию в условиях интеграции и глобализации будущего “всемирного права” Человечества.

Таким образом, право Европейского союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегрировавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосударственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики.

Наднациональность Европейского союза, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики, а потому, полагаю, что его Конституция вполне может быть проанализирована с использованием инструментария конституционного права.

Интересно проследить то, как Европейский союз постепенно приходил к идее создания собственной Конституции.

Строго говоря, документа с таким названием у Союза еще не было. Собственно, и не у всех государств есть писаная конституция. В Великобритании, например, ее заменяют законы, регулирующие круг соответствующих конституционным общественных отношений.

Подобными правовыми актами Европейского союза по своей функции являются, прежде всего, договоры, учреждающие Сообщества и Союз. Так, Суд Европейских сообществ прямо признал, что Договор о Европейском сообществе, “хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее, составляет конституционную хартию Сообщества, основанного на господстве права…”4

Замена учредительных договоров полноценной Конституцией позволила бы усилить легитимность Союза, способствовала бы укреплению его единства, авторитета и самоидентификации на международной арене, приблизила союзные власти к интересам граждан и смогла бы полнее учесть государствоподобные качества этой наднациональной организации власти с элементами федерализма.

В 1990 г. Европейский парламент впервые выступил с инициативой принятия Конституции Союза. Через четыре года он разработал и одобрил проект Конституции Европейского союза, выдержанный в классическом государственно-правовом стиле. Проект способствовал росту популярности конституционной идеи среди политической элиты и населения европейских стран.

В 2000 г. в Ницце была принята обстоятельно проработанная Хартия Европейского союза об основных правах. Подобно французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., за которой последовало принятие Конституции, она послужила основой конституционной идеологии и стимулировала возобновление конкретных работ по созданию Конституции Союза. Это стало особенно важным в контексте увеличения Союза еще на 10–13 новых государств-членов и соответствующей корректировки его интеграционных механизмов.

В принятой на встрече в верхах в конце 2001 г. Лаакенской декларации (“Будущее Европейского союза”) были изложены основные идеи будущих реформ и Конституции и на весьма демократических началах образован “Европейский конвент”, призванный их детализировать.

Уже в октябре 2002 г. Президиум Конвента подготовил предварительный проект Конституционного договора Европейского союза, который определил направления работы над Конституцией, обозначил ее принципиальную структуру и предметы ведения конкретных разделов и статей.

В июле 2003 г. Конвент одобрил проект “Конституции для Европы”, который представляет собой конституционный документ принципиально нового качества – первую в истории планеты наднациональную Конституцию. Для ее адекватной оценки потребуются внимательное изучение каждого ее слова, переосмысление многих сложившихся конституционных аксиом, постулатов и предрассудков, а также анализ того, как она будет претворяться в жизнь.

Для принятия проекта Конституции потребуется согласие каждого из 25 государств-членов. Во многих странах проект будет также выноситься на всенародное голосование.

Тем не менее, хотя Конституция еще и не принята, уже имеющиеся в Союзе подвижки позволяют нам хотя бы в самых общих чертах рассмотреть вопрос о становлении основ Европейского конституционализма.

Прежде всего обращает на себя внимание многозначность официального названия будущей Конституции Союза – “Договор, учреждающий Конституцию для Европы”. В слове “договор” отражена комплексная как международно-правовая, так и государственно-правовая природа Европейского союза, т.е. это основанное на договоре объединение государств-членов, союз народов этих государств и одновременно – договор между гражданами всего Союза и его политическим руководством. Это несколько похоже на договорную федеративную Конституцию.

При чисто лингвистическом толковании названия бросается в глаза предлог “для” Европы. Обычно конституции называют в соответствии со страной, без каких-либо предлогов (например, Конституция Италии). Однако, когда в конце 40-х гг. принимался Основной закон Федеративной Республики Германии, его истолковывали как Основной закон для всей Федеративной Республики Германии, имея в виду последующее присоединение ГДР. Вероятно, и здесь мы имеем дело с “приглашением” других государств Европы под защиту Конституции для Европы.

Видимо, в силу такого “программного”, перспективного характера Конституции для Европы географически она предназначена не только для Европейского союза в нынешних его границах, а обозначена с ожиданием его дальнейшего общеевропейского расширения. Это может быть и не совсем корректно, но не вызывает резких протестов соседей по континенту.

Вероятно также, что, учитывая боязнь уступки государствами-членами Союза дополнительных элементов своего драгоценнейшего суверенитета, создатели проекта Конституции избрали несколько отличающееся от стандартного название – Конституция для Европы – как некий примерный, образцовый, программный, но немного менее строго обязательный документ, чем святая святых – собственная Конституция.

Наднациональная Конституция Европейского союза формируется в условиях масштабных качественных преобразований многих традиционных устоев политико-правовой организации общественной жизни, прежде всего самого государства.

Под воздействием интеграционных связей и интересов все больше стран находят для себя полезным добровольно передать ряд своих суверенных прав в компетенцию наднациональных образований международного характера. В результате “возникает новая форма межправительственного взаимодействия, которая ограничивает возможность управления обществом со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соответствующем распределении полномочий. В данном процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет Европейский союз”5.

Таким образом, происходит формирование нового типа государственных союзов, который в западноевропейской доктрине называют федерацией национальных государств или федерацией государств и народов6. Создающаяся в результате такого сплава государственных и международных свойств и качеств гибкая и многоцелевая интеграционная конструкция обеспечивает возможности более эффективного решения проблем комплексного социально-экономического управления в масштабах поликультурного, межэтнического и многоязыкового “общеевропейского” пространства, являющего собой уникальное качественно новое “единство в многообразии”.

Представляется, что таким нестандартным названием Конституции подчеркивается факт официального оформления в Европе упомянутого выше государственного союза нового типа – федерации государств и народов.

Конституционализация общественных отношений в Европейском союзе все более способствует унификации, гармонизации и прогрессивному развитию Союза и, в свою очередь, помогает сближению конституционного законодательства стран-членов этого уникального государствоподобного образования.

Поскольку интеграция в Европе начиналась с интеграции экономической, то все разделы проекта в их органическом единстве пронизаны логикой обеспечения прежде всего экономического взаимодействия и эффективности в условиях верховенства права, свободы, демократии, правового государства, уважения прав человека и основных свобод.

Такое сложное наднациональное образование, как Европейский союз, предполагает более широкий и комплексный анализ с позиций как конституционного, так и международного права. Поэтому в небольшой статье и до вступления новой Конституции в силу логичнее обрисовать хотя бы общие черты этого уникального наднационального конституционного “проекта века”.

По своему объему (333 страницы) Конституция для Европы вполне сопоставима с самыми объемными в мире конституциями: Индийской 1950 г. и Бразильской 1988 г. Вместе с приложениями окончательный текст Конституции может составить около 5000 страниц. Это объясняется тем, что, с одной стороны, она заменяет большое количество сложных по своему характеру учредительных документов Европейского союза. С другой – строительство такой уникальной наднациональной общности, как Европейский союз, состоящий из сохранивших в целом свой суверенитет государств, а также народов и граждан, требует достаточно четкого и детального описания их прав, обязанностей, гарантий, процедур, условий и т.д.

Конституция для масштабов целого континента должна излагаться в достаточно общих формулировках, чтобы резко не задевать суверенитет и национальное достоинство государств-участников, а также при этом дать пространство для маневра и перспективу для последующего рационального судебного толкования. В то же время в вопросах прав, гарантий, процедур и обучения поведению в рамках создающейся в исторически очень короткий период принципиально новой наднациональной общности Конституция должна быть инструктивной, четкой и достаточно подробной.

Структурно Конституция состоит из Преамбулы, четырех обширных частей и большого количества весьма объемных приложений в виде протоколов, рассматриваемых в качестве ее неотъемлемых составных частей.

Преамбула к Конституции является, пожалуй, наиболее концентрированным, глубоко концептуальным и философским документом, воплощающим в себе идеологию, основополагающие цели, задачи и перспективы развития Европейского союза.

Преамбула провозглашает приверженность Союза ценностям демократии, гуманизма, равенства, свободы, разума и уважения к закону. Объединенная европейская цивилизация будет идти по пути прогресса, социального благоденствия и процветания, к культуре, образованию, поддерживая мир, справедливость и солидарность на нашей планете. Особенно интересна высказанная в Преамбуле идея ответственности живущих сегодня перед будущими поколениями и Землей.

Из Преамбулы следует, что объектом Конституции являются и народы объединенной Европы, и государства, и граждане Союза, и лица, находящиеся на его территории. В ней торжественно провозглашается особая роль Европы в развитии гуманитарных ценностей и принципов и ее приверженность к поддержанию мира, справедливости и солидарности повсюду в мире. Эти ценности, однако, носят не только и не столько общеевропейский характер, а являются концентрированным выражением высочайших общечеловеческих цивилизованных достижений.

Именно в Европейском союзе, в т.ч. и в ходе его конституционного развития, происходит формирование самых передовых гуманитарных ценностей, традиций и тенденций, “кристаллизация” будущих мировых общедемократических стандартов, которые должны стать образцом подхода к демократии и правам человека во всех частях нашего все более единого мира.

Главной идеей Преамбулы и всей Конституции является провозглашение в абз. 2 “центральной роли человеческой личности и его или ее неприкосновенных и неотъемлемых прав и уважения к праву”.

Часть I посвящена конституционному устройству Европейского союза и состоит из 9 разделов. В ней фиксируются общие цели и принципы Союза (раздел I); основные права и гражданство Союза (раздел II); порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III “Компетенция и сферы деятельности Союза”); статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV “Институты Союза”); система правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V “Осуществление компетенции и деятельности Союза”).

Здесь же предполагается установить гарантии демократического функционирования данной организации (раздел VI “Демократическая жизнь Союза”), правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII “Финансы Союза”).

В последних разделах части первой закреплены правовые основы отношений с соседними государствами, раздел VIII “Союз и его ближайшее окружение”, а также порядок вступления в Союз новых государств-членов и – впервые в истории этой организации – порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел IX “Членство в Союзе”).

Обращает на себя внимание ст. 56 проекта, предусматривающая возможность установления “привилегированных отношений между Союзом и соседними государствами”. Актуальность данной нормы для нашей страны не вызывает сомнений, особенно после встречи в верхах Россия–ЕС в ноябре 2002 г., на которой были согласованы дальнейшие шаги по формированию “общеевропейского экономического пространства” (Common European economic space) и заявлено о необходимости развивать “стратегическое партнерство” в области борьбы с преступностью, включая борьбу с терроризмом.

Часть II инкорпорировала Хартию Союза об основных правах 2000 г.7 без внесения в нее каких-либо изменений, чем продемонстрировала особое значение прав человека для этой Конституции.

В этой части отчетливо зафиксирован расширительный характер закрепления в Хартии прав и свобод человека. Прежде всего, она требует безусловного соблюдения прав и свобод, зафиксированных уже действующим законодательством. Кроме этого, предусматривается по возможности постоянное дополнение этого списка правами, возникающими в результате социального прогресса, научного и технологического развития, стремясь при этом закрепить не минимальный уровень, как это обычно принято в международно-правовой практике, а возможно достижимый максимум их числа и уровня осуществления. В абз. 4 Преамбулы к Хартии ставится цель “усилить защиту основных прав, обеспечив посредством Хартии более ясное их выражение”.

Хартия содержит нормы, определяющие ее действие как юридического документа, соотношение с другими источниками основных прав и некоторые другие правила общего характера. Они сгруппированы в последней, седьмой главе – “Общие положения”.

Одна из наиболее оригинальных черт Хартии – ее структура. Она определяет порядок расположения прав, принципов и гарантий, закрепленных в содержании норм этого документа. Традиционная структура “биллей о правах”, воспринятая и в Конституции нашей страны, исходит из привычной классификации прав и свобод на три категории. Сначала обычно излагаются личные права, затем политические и, наконец, социально-экономические. Все эти права присутствуют и в Хартии, но классифицированы и, соответственно, расположены по-другому.

В первую очередь в главе I “Достоинство” провозглашаются и закрепляются права личности как человеческого существа, которые обеспечивают саму возможность жизнедеятельности человека во всех сферах: право на человеческое достоинство, на жизнь и др. По своему происхождению это “естественные” права, т.е. присущие по своей природе каждому человеку, независимо от государства, а по характеру – личные.

Вторая глава “Свободы” закрепляет юридические границы личной свободы человека применительно к отдельным сферам его жизнедеятельности: свобода и личная безопасность, защита частной и семейной жизни, свобода совести и вероисповедания и др. По большей части речь идет о негативных правах, т.е. права на невмешательство со стороны властей и других лиц в жизнь человека, о недопустимости посягательства на важнейшие материальные и духовные элементы благосостояния личности.

Права, собранные во второй главе, включают в себя как личные (например, свобода мысли, совести и религии – ст. II-10), так и политические (свобода собраний и ассоциаций – ст. II-12) и социально-экономические, в том числе культурные (право собственности – ст. II-17, свобода искусства и науки – ст. II-13 и др.).

В третьей главе Хартии “Равенство” закреплен принцип равенства в различных его проявлениях: юридическое равенство (перед законом – ст. II-20), социальное (независимо от пола, расы, происхождения, принадлежности к той или иной социальной группе и т.д.), а также отдельно принцип равенства мужчины и женщины (ст. II-21).

Кроме того, здесь содержатся некоторые гарантии в отношении социальных групп, находящихся в неблагоприятных условиях и потому нуждающихся в специальной защите со стороны общества: детей (ст. II-24), пожилых людей (ст. II-25), инвалидов (ст. II-26). Защита слабых, обездоленных – этический принцип, который получает в данной главе Хартии юридическое выражение. Тем самым создаются предпосылки для обеспечения равенства не только прав, но и уравнивания ряда фактических возможностей всех членов общества.

Следующая, четвертая глава отражает доктрину социальной солидарности прежде всего между трудом и капиталом (глава IV “Солидарность”). Большинство ее норм закрепляют трудовые и тесно связанные с ними права наемных работников: на информацию и консультации на предприятии, на коллективные переговоры и коллективные действия, включая право на забастовку, на справедливые и равные условия труда и др.

Здесь же получили закрепление обязанности органов публичной власти в социальной сфере: в форме корреспондирующих им социальных прав (право на социальное обеспечение и социальную помощь, охрану здоровья) или общих принципов деятельности (охрана окружающей среды, защита прав потребителей, услуги общеэкономического назначения).

Пятая глава Хартии “Гражданство” с некоторыми дополнениями воспроизводит действующие с 1993 г. положения Части второй Договора о Европейском сообществе “Гражданство Союза”. Уже из названия видно, что здесь прежде всего содержатся “права гражданина” (а не любого человека), т.е. те права, обладание которыми, как правило, связано с принадлежностью к гражданству Европейского союза.

Институт гражданства Союза был введен Договором о Европейском союзе 1992 г. Гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов. Приобретение национального гражданства влечет за собой одновременно приобретение гражданства Союза в целом. В свою очередь, утрата гражданства страны автоматически приводит к утрате гражданства Союза.

В то же время гражданство Европейского союза – самостоятельный правовой институт. Права физического лица как гражданина Союза закрепляются учредительными документами и законодательством Союза, в том числе Хартией. Его же права как гражданина государства имеют своим источником конституционные и другие акты соответствующей страны.

В национальных конституциях права гражданина – в основном политические. В Хартии за гражданами Союза зарезервированы также некоторые личные права (например, свобода передвижения и проживания в пределах ЕС – параграф 1 ст. II-45).

С другой стороны, комплексное по своему характеру “право на хорошую администрацию” (ст. II-41) предоставлено “каждому лицу”; некоторые права распространяются также на лиц, постоянно проживающих в Союзе (например, право на обращение к Омбудсману – ст. II-43).

Шестая глава “Правосудие” по своему предмету и содержанию выступает источником не столько прав, сколько их гарантий. Нормы этой главы закрепляют уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав и свобод: право на судебную защиту, презумпция невиновности и др.

Последняя глава “Общие положения” содержит нормы, определяющие действие Хартии в целом, в том числе ее соотношение с другими источниками основных прав и свобод.

Анализ Части II проекта показывает, что защита прав и свобод человека при помощи права Европейского союза не вытесняет и не подменяет соответствующие правовые механизмы государств-членов. По сути, защита прав человека на уровне Европейского союза является еще одним правовым механизмом, который одновременно и унифицирует существующие национальные системы защиты прав и свобод, объединяет их с действующими международно-правовыми актами и при этом существует параллельно с ними, не исключая, а логически дополняя их.

Развитие правового статуса граждан в Европейском союзе свидетельствует о тенденции к унификации гуманитарного права в целом: права Европейского союза и права Совета Европы, а также судебной практики по правам человека и существующих в Европе механизмов их защиты. Достижения гуманитарного права Европы все более сливаются и переплетаются с наработками других интеграционных группировок и международного права в целом, развивая и обеспечивая все более эффективные формы и средства защиты прав человека и гражданина в самых различных государствах мира.