Суверенная власть
Государственная власть – это деятельность государства по осуществлению функций управления и руководства обществом, определяемая волей всего общества или отдельных его социальных слоев, в которой используются различные методы влияния на управляемых (убеждение, принуждение, подавление и др.). Будучи урегулирована конституционно-правовыми нормами, государственная власть приобретает определенную форму, пределы, способы осуществления, которые в свою очередь становятся одним из центральных объектов изучения для науки конституционного права.
Конституционализм предполагает ряд содержательных требований к источникам, существу и формам организации власти. Одно из них связано с идеей первичности народного суверенитета по отношению к суверенитету государственному, означающей, что воля народа мыслиться как источник власти. Демократически принимаемая конституция, устанавливающая природу и возможности государственной власти, обеспечивает ее легитимность и, одновременно, - связанность власти правом. Представительный характер власти также реализует эту идею (См. разделы по сущности конституции и демократии).
Само понятие суверенитета введено французским ученым Ж. Боденом, автором «Шести книг о Республике» [Bodin J. Les Six livres de la République. 1576], и в настоящее время имеет различные смысловые оттенки. Иногда суверенитет рассматривается как важнейшее качество, присущее государству, иногда – как неотъемлемое свойство верховной власти государства. Суверенитет понимается также как источник происхождения власти1. Большинство авторов различают внутренний и внешний аспекты суверенитета – верховенство государственной власти внутри страны и независимость ее на международной арене. Вместе с тем, в современном мире суверенитет, в том числе народный, не имеет абсолютного характера.
Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 168-178.
Выводы из изложенной теории суверенитета
1. Суверенитет один. …Это значит, что на одной и той же территории может существовать лишь один суверенитет и что одно и то же лицо может быть подчинено только одному суверенитету... Предположим, в самом деле, в целях анализа, что один и тот же индивид подчинен двум волям, называющим себя суверенными, и что эти две воли отдают ему противоречивые повеления. Ввиду этого противоречия рассматриваемый индивид или не будет обязан повиноваться ни той, ни другой воле; тогда ни одна, ни другая не будет волею суверенной. Или наоборот, индивид будет обязан повиноваться повелениям одной воли и, следовательно, не повиноваться повелению другой воли, противоречащей первой. Тогда одна из повелевающих воль не будет в состоянии осуществить своего приказа, так как приказ, отданный другой, будет стоять над ней, и только этому приказу обязан повиноваться управляемый. Таким образом, одна из повелевающих воль не является волей независимой, так как ей оказывается повиновение лишь при условии соответствия ее приказом с поведениями другой воли; она, следовательно, лишена суверенитета, и из двух рассматриваемых воль только одна является суверенной.
Если, наоборот, считать вместе с некоторыми авторами, что территория служит самым объектом суверенитета, то одна и та же территория не может быть объектом двух суверенитетов, так как суверенитет есть абсолютное превосходство, неспособное ни к увеличению, ни к уменьшению, и из всех воль, которые обнаруживаются на данной территории, только одна может носить такой характер. И действительно, если бы одна и та же территория была подчинена двум суверенным волям и проявления их были бы противоречивы, то или ни одна не была бы обязательной для другой, и тогда ни одна не была бы суверенной, или проявление одной воли было бы - обязательным в ущерб другой, которая была бы вынуждена уступить и, следовательно, перестала бы быть суверенной.
2. Суверенитет неделим. Принцип неделимости суверенитета был провозглашен уже Ж.-Ж. Руссо в Общественном договоре, в кн. III, гл. II, на том основании, что суверенитет является не чем иным, как волею коллективного лица: всякая воля нераздельна, как и само лицо, служащее ее основой…
Из неделимости суверенитета вытекает другая догма — догма единой и неделимой республики, провозглашенная Конвентом 24 сентября 1792 г.: "Национальный Конвент объявляет, что французская республика едина и неделима", и с тех пор провозглашаемая вновь всеми нашими республиканскими конституциями вплоть до 1848 г. ... Правило о неразделенности республики является, впрочем, не столько выводом из неделимости суверенитета, сколько принципом республиканской организации суверенитета. В силу этого принципа ни в каком государстве, и в особенности государстве республиканском, отдельное лицо, корпорация, подразделение народа не могут приписывать себе обладания какой-либо частью суверенитета. Отсюда вытекает прежде всего, что избиратель не может утверждать, что он является носителем известной доли суверенитета, что индивид-член нации не обладает как таковым правом быть избирателем и что законодатель может определить условия, при которых индивид должен быть избирателем. ...
Из неделимости суверенитета и республики вытекает также, что никакая коллективность не может быть облечена какой-либо долей суверенитета и что федерализм, находящийся в противоречии с самой природой суверенитета, является противоречащим существенным принципам французского публичного права. Известна строгость, с которой Конвент прилагал эти принципы, и как пали 31 мая 1793 г. жирондисты, обвиненные в федерализме.
...Иногда приходят к заключению, что неделимость суверенитета должна иметь следствием единство народного представительства, т.е. что в логически построенной конституции парламент как учреждение, представляющее национальную волю, должен слагаться только из одного собрания...
Этого аргумента, конечно, недостаточно для того, чтобы лишать страну бесспорных преимуществ, представляемых двойственностью парламента. Но в то же время вполне понятно, что эти доводы производят большое впечатление на умы, пристрастные к логике. Если действительно допустимо, с одной стороны, существование суверенной национальной воли, а с другой — представительство этой суверенной воли в том смысле, что чья-то другая воля занимает место воли национальной, то подобно тому, как едина представляемая воля, точно так же должна быть единой и воля представляющая; как един примой суверенитет, точно так же должен быть един и суверенитет в своем представительстве. Последнее следствие, логически вытекающее из неделимости суверенитета, заключается в невозможности создавать разделение властей.
Руссо был абсолютно прав. Разделение властей, как понимали его авторы декларации прав 1789 года (ст.16), конституции 1791 года (ст. III, введ.), декларации прав (ст.22) и конституции III года (ст. 45) и конституции 1848 года (ст. 19), логически несовместимо с понятием неделимого суверенитета. Действительно, в представлении, которое стремились осуществить наши учредители, власти явились частями, оторванными от суверенитета и вверенными различным органам, а не функциями только, отдельно отправляемыми различными органами от имени суверенитета, остающегося единым и неделимым. Три созданных органа: парламент, глава государства и судебная власть — не были только облечены различными функциями; они являлись каждый носителем некоторой доли суверенитета, и поэтому-то они и считались властями. Создавалось три суверена: один — в законодательной области, другой — в исполнительной, третий — в судебной. Только Кант был поистине логичен, когда объявил, что в едином суверенитете заключаются три различных суверенных лица, совокупность которых образует, однако, только единое суверенное лицо, именно государство. ...
3. Суверенитет неотчуждаем. Всем известно, что эту идею развил Руссо...: "Таким образом, я утверждаю, что суверенитет, будучи только осуществлением общей воли, никогда не может отчуждаться и что суверен, являющийся только существом коллективным, может быть представлен лишь самим собою: передаваться может власть, но не воля". ...
4. Суверенитет непогашаем. Тексты,.. провозглашающие неотчуждаемость суверенитета, провозглашают также и его непогашаемость; одна, очевидно, предполагается другою. Почему в 1791 г. считали необходимым утверждать, что суверенитет не только неотчуждаем, но и непогашаем? Для того, чтобы окончательно порвать с представлением о патримониальном государстве и прямо осудить доктрину некоторых юристов старого режима, которые утверждали, что хотя первоначальная публичная власть, быть может, принадлежала народу, но короли, и в частности короли французские, путем давностного владения, приобрели по давности право собственности на публичную власть.
Так как суверенитет непогашаем, то представитель-узурпатор, фактически в течение какого-нибудь времени лично или через своих наследников осуществлявший прерогативы суверенитета, вовсе не приобретал его, как бы долго ни продолжалось это владение. Узурпация остается узурпацией. Если индивид фактически осуществляет прерогативы суверенитета, потому что на его стороне перевес силы, то народ все же остается сознательной и имеющей волю личностью, а так как эта личность народа именно и представляет суверенитет, то последний ненарушимо сохраняется в народе.
Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М, 1912. С.
Современное учение о суверенитете
Старые теории суверенитета отличаются двумя характерными чертами: 1) они понимают суверенитет как неограниченность, юридическое всемогущество государственной власти или, даже смешивая суверенитет как свойство власти с самой властью, - как неограниченную власть; 2) они приписывают суверенитет не государству как целому, а только одному из органов или элементов государства, монарху или народу. Таким образом, вопрос об отношении государства к другим союзам смешивается с вопросом о внутренней организации государства. Под суверенитетом понимают не только высшую власть государства, но и высшую власть в государстве. Благодаря этому учение о суверенитете раздваивается на две враждебные друг другу политические доктрины: монархическую и демократическую. Раздвоение это весьма рано, однако, исчезло в Англию. Когда там окончательно установился конституционный режим, англичане перестали говорить о суверенитете монарха или народа и перенесли это понятие на всю государственную организацию – на парламент. Под последним разумелись: король, палата общин и палата лордов. Носителем суверенитета, согласно этому выработанному английской практикой представлению, являлась совокупность высших государственных учреждений страны. В этом учении обнаруживается свойственная английским юристам нелюбовь к отвлеченным формулам: понятие верховенства связывается с конкретными, видимыми учреждениями. Но оно становится на верный путь. Для того, чтобы придти к правильному представлению о субъекте суверенитете, нужно было сделать еще один шаг, а именно – признать, что осуществляющие суверенную власть учреждения, объединяемые под именем парламента, являются не самостоятельными субъектами права, а органами высшего целого – государства, которому поэтому и принадлежит суверенитет. Этот шаг сделан современной наукой государственного права.
Современная наука государственного права, исходя из понятия юридической личности государства, не может приписывать суверенитет одному какому-нибудь элементу государства. Если государственная власть и вытекающие из нее права принадлежат всему государству, то только к государству как юридическому лицу может быть отнесено и то свойство государственной власти, которое называется суверенитетом. Суверенитет не может быть приписан монарху, ибо он – орган государства; он осуществляет не свою собственную личную власть, а власть государства…
Но если неправильно приписывать суверенитет монарху, то так же неправильно приписывать его и народу. С точки зрения юриспруденции, слово «народ» имеет двоякий смысл. 1) Прежде всего, народ есть совокупность членов государства, всех подданных в тесном смысле слова, включая и лиц недееспособных. В этом смысле народ образует физический субстрат государства; из него проистекает та психическая сила, на которую опирается государственная власть. Но быть отдельным от государства субъектом народ в этом смысле не может. Всякая совокупность людей может выступать в качестве субъекта права, только когда она организована. Но народ как совокупность всех подданных никакой другой организации, кроме государственной, не имеет… Организованный народ и есть государство…
2) Слово «народ» можно понимать и в другом смысле, а именно, разуметь под ним совокупность не всех членов государства, а только тех, которые имеют политические права, которые участвуют в образовании государственной воли так называемых активных граждан. В этом смысле народ, действительно, выступает в юридической жизни современных государств в качестве особого фактора; он совершает известные юридические акты. В большинстве конституционных государств его роль сводится к тому, что он избирает народное представительство, но в некоторых государствах, например, в Швейцарии, народ не только выбирает представителей, но и сам решает известные дела, участвует в законодательстве. Однако и в этом смысле народ не представляет особого субъекта прав, который бы имел вою собственную власть и свое право, отличные от права и власти государства, ибо активные граждане,.. выбирая депутатов и участвуя в законодательстве, действуют не в своих интересах, а в интересах всего населения, среди которого они представляют активный, полноправный элемент, - в интересах народа в первом, широком смысле слова или, что то же, в интересах государства. Поэтому народ как совокупность активных граждан – не самостоятельный субъект права, а орган государства; он осуществляет не свои собственные права, а права государства. Ему нельзя приписывать суверенитета, тем более, что суверенная власть осуществляется не им одним, а всеми органами государства в совокупности.
Таким образом, теория народного суверенитета или неправильно по существу, ибо приписывает суверенитет лишь одному из органов государства (когда под народом разумеются только активные граждане), или (когда народ отождествляется со всем населением), в сущности совпадает с теорией суверенитета государства, выражая ту же мысль в другой, юридически менее точной форме.
Господствующее в настоящее время учение о суверенитете отличается от этих старых теорий тем, что оно приписывает суверенитет государству, но сходится с ними в том, что самое содержание понятия суверенитета в ней остается то же. Большинство современных юристов переносят на государство как юридическое лицо ту самую неограниченную власть, которая приписывалась ранее одному монарху. Они признают неограниченность основным свойством государственной власти и из него выводят целый ряд других свойств (единство, вечность, непрерывность, неотчуждаемость, нераздельность), длинный перечень которых в учебниках государственного права сделался традиционным. Государство, действительно, является, согласно этому представлению, каким-то всемогущим существом, обладающим почти сверхъестественными свойствами, «земным богом» Гоббса. Правда, современные юристы, в отличие от Гоббса, признают, что власть государства, будучи не ограниченна в праве, ограничивается, однако, нормами морали и политической целесообразности, но в области юридической оно, с их точки зрения, не знает абсолютных преград. В сущности, такое представление подрывает самую идею публичного права как совокупности норм, обязательных для подданных, с одной стороны, и для государственной власти, с другой: Еллинек пытается спасти эту идею при помощи понятия о самоограничении власти. Он определяет суверенитет как юридическое самоопределение государства и из самоопределения выводит самоограничение. Будучи формальным источником объективного права, государство может само создавать для себя субъективные права, но вместе с тем может налагать на себя и обязанности. Но так как, согласно этому учению, наложенные государством на себя ограничения могут быть им же и отменены, то действительного подчинения государства праву отсюда вывести нельзя.
Господствующее ныне понятии суверенитета связано с воззрением на право как на произведение воли государства. Если право исходит от государства, очевидно государство не может быть им ограничено. [В действительности эта теория несостоятельна; мы полагаем] что право независимо от государства и ему предшествует, что государственная власть основывается на праве и ограничивается правом, что она есть власть правовая, а не сверх правовая. Но если это так, то государство не может обладать суверенитетом в смысле неограниченной власти. Суверенитет или совсем не существует, или он есть не неограниченность, а нечто иное.