учебный год 2023 / Государственное устройство РФ
.docxГосударственное устройство РФ
РФ – федеративное государство – следует из одной из главнейших характеристик ст.1. Все основные черты присущи РФ и могут быть продемонстрированы ссылками на статьи Конституции:
Сложное составное государство, состоящее из субъектов, территория представляет сумму территорий субъектов – 1, 5, 65, 67 Конституции
Два уровня госвласти – федерального и субъектов – 11 ст
Разграничение компетенции между центром и регионами – 71-73
Федеральная власть распространяется на всю территорию – 4, 76
Определенная политико-правовая и организационная самостоятельность субъектов, в т.ч. учредительные акты, собственные предметы ведения и органы власти – 73, 77, 5, 66, 76, 11
Отношения между уровнями власти строятся на основе формальных процедур и через специальные институты – совфед, госсовет и др.
Наличие двух уровней правовой системы – федерального права и права субъектов, абсолютный приоритет федеральной конституции, приоритет по предметам исключительного и совместного ведения федерального законодательства – 4, 15, 76
РФ обладает единым простым гражданством – ст 6
В двухпалатной структуре ФС верхняя палата – представительный орган субъектов – ст 95
Субъект не может выступать самостоятельным субъектом международного-публичного права – 15, 71, 79
Причины для федеративности:
Обширность территории
Большая численность населения
Неоднородный национальный, культурный, религиозный, этнический состав населения
Федерализм не может быть эффективным и демократически-интегрируемым без высокого уровня политической и правовой культуры, общих ценностей. Отсутствие этих характеристик оказывает влияние на слабость российского федерализма.
Выгоды и преимущества федерализма для России:
примирение единства и разнообразия
дополнительная защита от тирании центра
участие населения в политическом процессе сразу на двух уровнях, приближая принятие политических решений к гражданам
мирный способ решения национального вопроса, механизм выхода из конфликтов
Повышается эффективность управления через механизм распределения компетенций, создавая конкуренцию и стимулируя активную деятельность центра и региона
Россия исторически является федерацией на протяжении последних ста лет – впервые Декларация прав трудящихся в 1918. Федерация в России возникла в период второй исторической волны федерализма, приходящейся на период интербеллума. Относится к федерациям второго поколения.
В период первой волны Россия была централизованным унитарным государством, хотя в определенные периоды существовала автономия – напр. с 1815 по 1876 в Польше, определенные элементы были в Финляндии. Широко использовалась деконцентрация (генерал-губернаторы и губернаторы) и децентрализация (МСУ). Первая советская федерация (РСФСР) была конституционной федерацией, будучи учреждена конституцией. Была создана в результате разъединения унитарной Российской Империи. Вторая федерация возникла как договорная на основе Договора об образовании СССР в результате объединения четырех субъектов. Просуществовала до 1990 года. Третья федерация в России существует с 1989 года и по сегодняшний день. Возникла по результатам федеративных реформ 1989-1991 в СССР и РСФСР, распада СССР и последующих федеративных реформ в России.
Современная федерация приходится на четвертую историческую волну федерализма, связанную с развалом социалистического блока. Таким образом, современная федерация в России возникла в результате разъединения федеративного государства СССР как его правопреемник. До принятия Конституции 1993 два года Россия была договорной федерацией, поскольку была основана на федеративном договоре 31 марта 1992 года. Была принципиально ассиметричной – республики; края, области, города федерального значения; автономные округа и авт. Обл. После принятия Конституции 1993 РФ стала конституционной федерацией, поскольку на ней основан ее статус, федеративный договор действует только в части непротиворечащей Конституции.
На начальных этапах предполагалось, что Федеративный договор войдет в нее в качестве составной части, как было с Конституцией РСФСР, однако, осенью 1993 от этой идеи разумно отказались. Зарубежные исследователи называют смешанной, но КС в Пост 10-П 2000 категорично указал: возникновение РФ связано не с волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального народа в порядке Конституции, поэтому РФ является конституционной федерацией.
С точки зрения принципов единства и разнообразия РФ – разнородная федерация с расколом идентичности. В связи с этим существуют тенденции центробежности, постоянно снимаемые через механизмы политики.
С точки зрения целей и принципов федерации, и критериев образования субъектов – РФ национально-территориальная федерация со смешанным составом субъектов.
С точки зрения статуса субъектов РФ в целом симметричная федерация, что прямо вытекает из принципа равноправия субъектов. При этом, К. устанавливает некоторые элементы асимметрии в статусе субъектов – госязыки республик, вхождение АО в состав края или области, возможность принятия К. респ на референдуме.
С точки зрения централизации и децентрализации РФ по конституции – относительно децентрализованная. С точки зрения конкретизирующих законов и практики – централизованная.
Федеративное государство по своей природе есть форма децентрализации, то есть, механизмом перемещения власти из центра на места, поэтому для федерации характерно наличие двух самостоятельных уровней власти. Современная РФ прошла путь от централизованной федерации РСФСР к децентрализованной федерации в период до принятия К. 1993 и первые семь лет ее действия. После этого фед в РФ обратно стала централизованной через законодательные реформы и практику взаимоотношений центра и регионов.
В истории современной федерации – 2 периода. Первый – с 1990 по 2000 – период децентрализации, характерно расширение полномочий субъектов (в первую очередь республик), отстаивавших: национальную государственность, право одностороннего изм статуса, договорное вхождение в РФ, суверенитет и искл компетенцию, приоритет законодательства субъектов, принадлежность природных ресурсов, свое гражданство. Все эти амбиции воплотились в Федеративном договоре. К в ст. 11 закрепила договорный способ закрепления компетенций, поэтому тенденция не исчезла. На ее основе принимались договоры между федерацией и отдельными субъектами
Второй период – с 2000 по сегодняшний день – период централизации. Гармонизация федерального и регионального законодательства, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, сворачивание практики договорного регулирование, подчинение регионов центру через механизмы формирования органов. Таким образом К. встала на путь централизации – характерен для Индии, Германии и др. стран. Такая тенденция становится пагубной, когда становится излишней.
Текст К. с этой точки зрения достаточно открыт, допускаются обе тенденции. Например, в децентралдизаторских тонах в ст 5 республики – государства, в 11, 66, 78 – практика договорного регулирования, в 72 – кооперативная модель федерализма, в 73 – принцип остаточных полн. Субъектов, (7?) право устанавливать систему органов субъектов. С точки зрения централизации – статьи о полномочиях федерации и совместных. При этом в ст 76 реализации федерацией полномочий по совместному ведению ничем не ограничена.
Предписывается, что федерация может создавать территориальные органы федеральных органов исп власти, а 77 ст. подчиняет органы субъектов федеральным органам. В 85 ст право Президента приостанавливать действие актов органов субъектов.
Централизованный или децентрализованный вектор в РФ во многом зависит не от конституции, а текущей региональной политики государств. КС согласен с этой точкой зрения – в 13-П 2005 РФ на каждом конкр этапе развития самостоятельно корректирует гос-прав механизм, в т.ч. в части обеспечяения единства госвласти и разграничения предметов ведения и полномочий, поскольку это обусловлено суверенитетом РФ.
Таким образом выражена позиция, что у федерального центра есть карт-бланш.
Примеры централизаторской политики:
2000 – КС признал суверенитет исключительно за федерацией, отсутствие его за субъектами.
1999 ФЗ об общих принципах организации органов власти субъектов привел организацию госвласти в соответствие с общими принципами – по порядку формирования, структуре, объему полномочий и т.д.
Этим же законом проведено разграничение полномочий РФ и субъектов по предметам совместного ведения.
Этим же законом определены услоыия и порядок заключения договоров федерации и субъектов
ЭЖЗ – меры федерального вмешательства
В избирательном законодательстве были приняты меры по партизации выборов и переходу к пропорциональной избирательной системе.
Изменение порядка формирования главы субъекта – от непосредственного избрания к избранию парламентом субъекта по представлению президента. В 2012 федерация допустила выбор субъекта – выборы народом или парламентом по представлению президента.
Созданы федеральные округа и институт полномочных представителей как механизм деконцентрации в РФ
Несколько раз изменялся порядок формирования Совфеда, а в 2014 изменен характер представительства
Политика централизованного финансового федерализма, существенно ограничившая собственное налоговое регулирование субъектов
Многие расходы возложены на субъекты, дисбаланс в фин отношени между субъектами
Особый механизм трансфертов и субвенций.
На все указанные тенденции КС отвечал согласием (второе и третье губернаторские дела, дело о федеральном вмешательстве).
Судья КС Ярославцев 13-П 2005: «В заключении хот бы выразить озабоченность тем обстоятельством…»
«Есть у тебя деньги – ты человек, нет у тебя денег – субъект Российской Федерации»
Принципы федеративного устройства России
Делятся на две группы – прямо провозглашенные в К. и неписанные, подразумеваемые, выводимые.
Принцип сохранения исторически сложившегося государственного единства (4 стр. преамбулы). Федеративная форма является механизмом государственной интеграции, обеспечивающий преемство единства государства в условиях распада СССР. Следовательно, ничто в тексте не может рассматриваться как основание для его нарушения. Принцип часто используется КС: 16-П 2004: Приоритет русского языка над республиканскими.
Принцип федерализма (ч.1ст.1). Главное содержание федеративной формы – децентрализованное содержание, эффективное разграничение компетенций, учет взаимных интересов фед и суб, создание единства в разнообразии
Принцип государственного суверенитета (ч.1 ст.4) предполагает, что только РФ является суверенным государством, а субъекты таковым не обладают. Такое толкование дано в 10-П 2000 (must read) на основе десяти аргументов.
Производность суверенитета РФ от суверенитета многонационального народа России
В единой системе госвласти не может быть двух суверенных властей
Характер РФ конституционен, а не договорен
Суверенитет изначально принадлежит РФ в целом, а у субъектов нет даже ограниченного суверенитета.
Принцип равноправия субъектов не позволяет республикам быть суверенными
Понятие республика–государство ст.5 К. имеет исключительно исторический, национальный, но не суверенный характер.
Суверенитет РФ вытекает из конституционных принципов гос целостности и единства системы госвласти, верховенства К. и федерального права.
Суверенитет РФ вытекает из мжедународной правосубъектности РФ
Приоритет К. над договорами о разграничении предметов ведения
Понятие «вся полнота госвласти суб» из 73 ст не тождественна суверенитету.
Суверенитет принадлежит РФ в целом. Эту позицию КС можно толковать в контексте двух теорий фед.гос:
- унитарная теория (теор неделимости суверенитета). Суверенитет принадлежит федерации, субъекты не обладают суверенитетом и госхарактером
- дуалистическая теория – суверенитет принадлежит в синтетическом неразрывном единстве совместно образующим его федеральной и региональной власти. То есть, суверенитет принадлежит федерации и субъектам, существующим как единое целое. Теория трехчленной структуры федеративного государства – так эта теория называется в немецкой доктрине. Есть субъекты, образующие вместе с центральным государством т.н. «общее государство» или же федеративное. Три элемента: субъекты, центральное государство, объединяющее «общее государство».
Вопрос о суверенитете прежде всего практический: из искл суверенитета РФ вытекают полномочия РФ по гарантированию суверенитета: верховенство фед права, территориальная целостность РФ, единство экономического пространства, единая денежная система, армия, международная Правосубъектность, исключительное право РФ на природные ресурсы.
Вывод: пост КС приостановило «парады суверенитетов», снизило амбиции субъектов. РФ, видя любые действия, решения и акты, противоречащие позиции КС, может использовать все допустимые в соответствии с федеральным законом меры.
Принцип ядра федерации – ст.5. Минимальное число субъектов как минимум две республики, два края, две области, два ГФЗ, одна автономная область, два автономных округа. Это предел для объединения, укрупнения субъектов РФ
Принцип равноправия субъектов – одинаковый объем прав и обязанностей, за исключением прямо установленных в К. особенностей субъектов. Таким бразом, симметричная с элементами асимметрии. КС: принцип равноправия субъектов – одна из основ К. строя и доминирует в статусе субъектов 12-П-1997. Две формы равноправия субъектов: между собой и во взаимоотношениях с федеральной властью. 16-П-1996: принцип равноправия требует единообразного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами и требует от фед законодателя установл единых правил взаимоотношений федерации и субъектов, при этом, КС четко обозначил, что правовое равенство не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, объективно зависящих от территории, географии, населения и т.д. Учет этих особенностей – необходимое условие соблюдения баланс интересов и общегосударственных стандартов в РФ. 12-П-1997 – Принцип равноправия не исключает особенностей в КПстатусе отдельных субъектов, чем признал РФ симметричной с конст элементами асимметрии.
Принцип гос целостности ч3 ст5, ч1 ст67. Предполагает, что Россия является интегрированным единством, которое не может быть разрушено или ограничено. Для этого К устанавливает целостность и неприкосновенность Конституции РФ, единство экономического пространства, недопустимость установления пошлин и сборов внутри РФ, единая денежная единица. 8, 78, 75. Устанавливается верховенство конституции и федерального права 4, 15, 76 Единство системы госвласти, 5, 10, 11, 77. Устанавливается единое и равное гражданство, и принцип общей правоспособности граждан.
10-П-1995 КС указал, госцелостность – важное условие равного правового статуса граждан РФ независимо от места проживания. Принцип госцелостности не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта, выходе из РФ. Установлен запрет на сецессию в одностороннем порядке. КС инкорпорировал толкование принципа госцелостности из декларации 1970 о принципах ЧЕГО-ТО ТАМ
Принцип единства системы госвласти – наличие единой системы оргаенов, совокупная компетенция которых охватывает все функции государства. Наличие федерального правового регулирования, устанавливающего общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти субъектов. Наличие арбитражных полномочий президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти. Помимо этого, Ч.2 ст.77 К закрепляет принцип единства системы исп власти. Это прямо противоречит принципу федерализма, по которому оба уровня власти полностью самостоятельны и не подчиняются один другому. Это образует вертикаль исполнительной власти.
В 2-П 1996 КС указал, что принцип единства. Системы госвласти предполагает распространение на органы госвласти субъектов всех принципов, которые распространяются на органы федерального уровня.
Принцип разграничения компетенции РФ и субъектов – ч.3 ст. 5 К. Функции государства разделены по вертикали между двумя уровнями – федерации и субъектов. Этот принцип имманентен федерации. Количество и качество полномочий субъектов зависит от характера федерации. 11 – источники разграничения: К, фед и иные договоры. Добавились федеральные законы
Принцип равноправия и самоопределения народов в РФ прямо провозглашен в преамбуле и ст.5. В РФ как многонац государстве все народы имеют равные права и обязанности и обладают равным правом на самоопределение внутри РФ в конституционно-допустимых формах. 3-П 1992: Равное значение принципа госцелостности и права народов на самоопределение, право субъекта на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, отсутствие у субъектов права на выход из состава РФ, невозможность решения субъектом в одностороннем порядке вопроса о своем государственно-правовом статусе. Запрет одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта, выходе из РФ. Установлен запрет на сецессию в одностороннем порядке. КС инкорпорировал толкование принципа госцелостности из декларации 1970 о принципах ЧЕГО-ТО ТАМ
НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДИМЫЕ ПРИНЦИПЫ:
Принципы централизации и децентрализации – бинарны. Концентрация полномочий на общегосударственном уровне и оказание федерацией влияния на регионы и наоборот. Выбор сегодня обусловлен мерами региональной политики
Субсидиарности– принцип участия и поддержки вышестоящем уровнем власти уровня нижестоящего, если последнему не хватает сил и средств. Исходя из него, федеральный уровень власти действует в сферах, не относимых к его компетенции лишь тогда и в такой степени, в какой цели не могут быть достигнуты регионами, а ввиду машстабов и последствий этого действия более эффективно достигаются на федеральном уровне. Разграничение строится снизу вверх – на фед только то, что эффективно не реализуется регионами. ФЗ об общих принципах допускает возможность передачи отдельных полномочий РФ на уровень субъектов РФ.
Пропорциональности – содержание и форма действий вышестоящего уровня власти не должна выходить за рамки того, что необходимо для достижения его целей, то есть, действия федерации должны быть разумно достаточными, федерация не должна вторгаться в региональные дела, и не должна ограничивать полномочия субъектов без общегосударственной необходимости
Виды и конституционно-правовой статус субъектов
Конституция различает шесть видов субъектов – республики, края, области, ГФЗ, автономную область и АО. Перечислены не в алфавитном порядке, а по группам в зависимости от принципа. Сначала национальный признак, потом территориальный, наконец, автономии по нац признаку.
Это элемент политики задабривания республик ЕБН.
По ст. 5 и 66 у субъектов есть свои учредительные акты – конституция у республик, уставы у остальных. К. принимаются специальным органов или референдумом, уставыы остальных – предст органом субъекта. Статус субъекта опр. К. и учр, актом субъекта.
В широком смысле понятие статуса субъекта охватывает ЗАПИСАТЬ
В узком смысле – вид субъекта. К. говорит про широкий кп-природу, компетенцию, вид, устройство, территорию и т.д. кроме Ч.5 ст. 66, где речь про узкий смысл. Реализовать невозможно, нет ФКЗ и никогда не будет.
Субъекты либо напрямую входят в состав РФ, либо входят и в состав РФ, и в состав других субъектов (АО). В 12-П 1997 КС дал толкование понятию «вхождению» АО в состав края или области, указав, что это распространяется на все округа, кроме Чукотского. Дело в том, что в 1992 конституционная реформа предоставила право выхода из состава субъекта, в состав которого они входили. За несколько месяцев успела только Чукотка, остальные остались. Вхождение не нарушает принцип равноправия, поэтому АО, край, область имеют равную компетенцию, права и обязанности Вхождение порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга и не принимать решений, затрагивающих статус субъекта в одностороннем порядке. Обязанность обоих субъектов сохранять ЧТО-ТО ТАМ и единство. Наличие у края/области и АО единых территории и населения, возмонжость распространения полномочий органов госвласти края/обл на территорию автономного округа. Таким образом вхождение означает такоекп-состояние, пр котором АО будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта – края или области.
Субъекты обладают: исключительной компетенцией, полномочией по предметам совместного ведения, делегированными от федерации полномочиями, могут участвовать в осуществлении федеральных полномочий. У каждого субъекта РФ своя территория, составная часть территории России. Территория субъекта России не может быть отчуждена бкез его согласия. Границы смежду субъектами изменяются с ихвзаименого согласия, утверждаемого совфедом. Имеют свою организацию, и устройство – своя система органов госвласт, в которую входит зак орган, исп орган, а в 16 еще и конст суды, свое АТД, построенное на принципе деконцентрации
Субъекты взаимодействуют с федерацией на основе целоврого ряда механизмов—делегация представителей в Совфед, ратификация поправок к Конституции, закорганы обладают правом зак и конст инициативы, право на обращение в КС в абстрактном нормоконтроле и по спорам о компетенции, свои представительства респ при президенте, ост при правительстве, через механизм согласования участвуют в назначении прокурора субъекта, а также в назначении руководителя терр органа ФОИВ на терр субъекта. Право субъектов на сотрудничество друг с другом – договоры и соглашения в том числе. П8ч2ст125 а4п1р2. Субъекты обладают государственной собственностью. Земля и природные ресурсы обладают статусом национального достояния (ч1 ст9), право собственности на них не может принадлежать субъектам.
Субъекты РФ не обладают международной правосубъектностью, им принадлежит лишь ограниченное право участие в международных (главным образом культурных) и внешнеэкономических связях.
Ст.68 предоставляет субъектам право на свой язык, причем республики вправе устанавливать свои госязыки, а остальные – вправе на сохранение родного языка, условий для его изучения и развития.
Право на язык конкретизируется в ФЗ 25/10/1991 О языках народов России. В нем установлена гарантия того, что в местностях компактного проживания населения, не имеющего своих нац-гос и нац-тер образований или живущих за их пределами наряду с русским и госязыком республики в официальных источниках может использоваться язык данной местности. 16-П 2004. Вопросы правового статуса языков явлются предметом исключительной компетенции федерации, следовательно она вольна выбирать любую политику, не нарушающую права граждан. КС оговорил, что использование госязыка республики не должно мешать или препятствовать использованию русского.
У субъектов есть своя символика, у республик – столица, у остальных – административный центр. 10-П 2000: Эти символы не выражают суверенитет, но исторические и иные ценности субъектов, полхводяющие им самоидентифицировать себя.
Пост 12-П 1997: принцип равноправия не исключает особенностей в КП-статусе отдельных субъектов.