71

конкретизирующего ФКЗ. При этом изменение КП статуса вносится

принятием конкретного ФКЗ;

Изменения наименования СРФ – вносятся указом ПРФ на основании решения СРФ. Ст. 137 КРФ, регулирующая порядок изменения ст. 65, не указывает, в какой форме вносятся изменения в связи с изменением наименования СРФ. Например, СРФ захочет по-другому наименоваться – Кемеровская областьКузбасс, нужно изменить наименование в ст. 65 КРФ. Запрос в КС РФ в 1995 г. – ПКС от 28.11.1995 г. № 15-П: какой орган и каким правовым актом

уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 КРФ нового наименования СРФ? КС преобразовал ст. 137 – вопрос о наименовании является

исключительным вопросом ведения СРФ – сами вольны, как называться! Такое решение принято СРФ, то ПРФ на основании решения СРФ как гарант

конституции и как глава государства своим указом вносит новые

наименования в текст КРФ. КС разъяснил, что наименование СРФ вносится на основании указа ПРФ. При этом СРФ не должен злоупотреблять: нужно

изменить название так, чтобы это не затрагивало глав 1, 2 и 9 КРФ (ОКС,

ПиСЧиГ и интересы других субъектов). Субъект не может указать, что он является религиозной республикой – противоречие принципу светского

государства.

10.Порядок принятия и вступления в силу поправок к КРФ. Общая характеристика принятых законов РФ о поправках 2008 и 2014 гг.

ПОПРАВКИ К КОНСТИТУЦИИ (ГЛАВАМ 3-8)

Поправки к главам 3-8 КРФ принимаются в порядке, предусмотренном для

принятия ФКЗ, и вступают в силу после их одобрения ЗАКС не менее чем 2/3 СРФ.

Ст. 136 КРФ изначально содержала пробел, так как в ней не упоминается, каким

актом вносятся поправки к главы 3-8. В ПКС от 31.10.1995 г. № 12-П КС заполнил этот пробел, указав, что положения ст. 136 КРФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от ФЗ, так и от ФКЗ. Такой закон отличается от

ФКЗ, хотя и принимается по его процедуре – такой закон специален. Изменяется конституционный текст, что невозможно сделать в иных формах.

В результате Конституционной Реформы 2020 г. понятие «закон РФ о поправке к конституции РФ» появилось в тексте конституции – п. «а» ч. 5.1 ст. 125 КРФ. В этом же постановлении КС установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения ЗАКС РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том,

каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Законодатель эту задачу выполнил и в 1998 г. был принят ФЗ «О порядке принятия

и вступления в силу поправок к КРФ»: дает определение поправки, регулирует процедуру поправок, устанавливает некоторые ограничения для внесения поправок. Важно определение: под поправкой к КРФ понимается любое изменение текста глав

72 3-8 КРФ, в т.ч. исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений

указанных глав к КРФ. Вы можете исключить часть, дополнить статью или какую-то

часть, дать новую редакцию той или иной статьи.

Очень важное ограничение – принцип системного единства и целостности конституции. Всякое явление правильно, когда оно едино: когда появляются лишние элементы, то явления становятся более безобразными. Когда нарушается системное единство конституции, то она утрачивает свою юридическую красоту. В законе устанавливается положение, что одним законом о поправке должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста, а закон о поправке получает закон, отражающий суть поправки. Следовательно, вы не

можете с помощью закона о поправке регулировать принципиально разные

конституционные положения – в противном случае вы будете уродливы. Отдельный закон о поправках должен включать взаимосвязанные изменения. Именно по этой позиции в литературе и в интернете критиковались Поправки 2020 г.: как можно включить в один закон нормы о вере Бога, однополых браках и изменения статуса органа государственной власти. НО КС РФ объявил, что у нас это функционирование органов публичной власти. Понятие может интерпретироваться очень широко: включаются не только полномочия, но и принципиально ценностные ориентиры, гарантии и цели их деятельности – так обосновывает ответственный комитет включение разнообразных изменений в один проект.

Еще один момент, на который мы обратим внимание: проблема злоупотребления при составлении проекта поправок. Давно КП известна техника злоупотребления

как наездники, которая возникла в американской практике, и наездники означают,

что в текст поправок вносятся нежелательные или очень желательные изменения. Например, у вас есть хороший текст, с которым вы все согласны, но вы включаете

наездника – положение, которое бы при обычных условиях не было бы принято или

было бы принято отдельно. Получается, что в бочке с медом есть капля дегтя. У вас может быть непопулярный проект, который вы можете сделать популярным

посредством включения здоровской нормы, которая была бы точно принята.

Техника наездника позволяет дезориентировать субъектов, участвующих в

принятии акта. Техника наездников является злоупотреблением, КС ЗС указывают на то, что это делать нельзя. Посредством принципа системного единства и

целостности ФЗ ограничивает наездников.

На сегодняшний день принято 5 Законов о поправках к конституции:

Закон РФ о поправке к КРФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий ПРФ и ГД»;

Закон РФ о поправке к КРФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях ГД в отношении Правительства РФ»;

Закон РФ о поправке к КРФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О ВС РФ и прокуратуре

РФ»;

Закон РФ о поправке к КРФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О СФ ФС РФ»;

Закон РФ о поправке к КРФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

73

СТАДИИ ПРОЦЕДУРЫ ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РФ (ГЛАВЫ 3-8)

5.Внесение предложения о поправке к КРФ;

6.Принятие Закона РФ о поправке к КРФ;

7.Одобрение Закона РФ о поправке к КРФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ;

8.Вступление в силу Закона РФ о поправке к КРФ.

ПРЕЛОЖЕНИЕ О ПОПРАВКАХ К КОНСТИТУЦИИ РФ

1. ПРФ; 2. СФ; 3. ГД; 4. Правительство РФ; 5. ЗАКС РФ; 6. 1/5 членов СФ; 7. 1/5 депутатов ГД.

Предложение о поправках к конституции в виде проекта закона вносится в ГД.

Помимо проекта субъект КП инициативы должен представить дополнительные

документы в виде перечня законов, в которые потребуется внести изменения в связи с принятием закона, экономическое обоснование, т.е. представить обоснование необходимости представления поправки. Все эти документы направляются в профильный комитет. Он должен принять решение о соответствии поправок требованиям КРФ и ФЗ 1998 г. Если требования соблюдены, то ГД рассматривает проект закона о поправках в 3 чтениях.

Это вторая стадия процедуры. ГД рассматривает проект и принимает в 3 чтениях

квалифицированным большинством 2/3 депутатов. ГД направляет принятый Закон

в СФ, который рассматривает закон и выносит по нему решение. Закон считается

принятым, если за него проголосовало не менее ¾ членов СФ. Если СФ отклоняет закон о поправках, то может быть создана согласительная комиссия на паритетных

началах, решают разногласия и проект закона принимается ГД и СФ в таких же пропорциях.

После принятия Закона о поправках он направляется в СРФ, ЗАКС которых должны

рассмотреть закон о поправке и проголосовать за или против его одобрения.

Необходимо, чтобы закон одобрили не менее 2/3 ЗАКС РФ. На одобрение СРФ отводится срок – не более 1 года, т.е. в течение 1 года ЗАКС РФ может выразить свое мнение. На практике СРФ быстро рассматривают вопрос, что связано с отсутствием реального политического и фактического разделения властей. Органы

публичной власти являются сторонниками одной политической платформы – зачем тянуть время? Но если будет существовать разделение властей в политическом

смысле, то можно рассматривать закон, сколько он хочет, но не более 1 года. Если

имеется необходимое большинство, то вы не можете прекратить процедуру поправок до принятия решения всеми ЗАКС РФ. Семеро одного ждут.

Итоги голосования в СРФ подводятся в СФ, который принимает постановление об

итогах голосования, которое может быть оспорено в суде – ВС РФ. Правом на

обращение обладают СРФ и ПРФ. В случае, если постановление СФ оспорено, то ВС рассматривает вопрос и принимает решение по существу на соответствие КРФ. В случае несоответствия СФ принимает новое постановление.

74

После подведения итогов закон направляется ПРФ. ПРФ ОБЯЗАН подписать закон о

поправках к конституции, на него не может быть наложено вето. ПРФ

рассматривает закон и подписывает его, после чего он направляет закон на официальное опубликование, с момента опубликования закон вступает в силу, если иное не установлено законом о поправке – можно отложить вступление в силу, т.е. по прошествии года или иного отлагательного условия. Завершается процедура опубликованием Конституции с внесенными в нее изменениями, что делается ПРФ путем распоряжения.

ПРЕДЕЛЫ ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ

Серьезная проблема. Очевидно, что пересмотр КРФ не имеет пределов, поскольку КСобр вольно принять любую конституцию. КРФ должны соответствовать общим тенденциям развития КП и международным принципам, а также неписаным идеям конституционализма – призывает преамбула КРФ, где народ осознает себя частью

мирового сообщества государства. Мы не можем действовать нецивилизованно,

следовательно, КРФ отражает цивилизационное развитие общества и государства.

Что касается поправок к КРФ, то они имеют существенные пределы:

Формальные, связанные с:

o Процедурными требованиями (круг субъектов, требование большинства, стадийность прохождения проекта);

o Обстоятельства пересмотра (состояние войны, чрезвычайные

обстоятельства, ситуация замещения должности) – нашу можно

пересмотреть в любых обстоятельствах, что является серьезным косяком,

ограничений изменения конституции РФ нет! Изменять КРФ в экстраординарных условиях может повлиять на разумность принятия

поправок;

oДопустимой периодичностью. Такое ограничение устанавливается – если СРФ не проголосовали за одобрение, то в следующий раз с аналогичным

законом о поправках можно выступить через 1 год – санкция за

неудачность проекта.

Материальные, связанные с содержанием вносимых изменений. Пределы

можно вывести из ч. 1 ст. 135 КРФ – положения 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены материальным собранием – вроде как процедурное ограничение, что ФС не может подменить КСобр, но можно интерпретировать

вматериальном ключе: только КСобр может пересмотреть положения глав 1, 2 и 9, следовательно, положения глав 1, 2 и 9 являются материальным пределами для внесения поправок в Конституцию. Право – обитель для мудрецов. Содержание закона о поправках не должно противоречит положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ.

Положения ст. 16 и ст. 64 – оговорка о порядке изменения в Конституции. Основы

конституционного строя не могут быть изменены иначе как в порядке, предусмотренном в КРФ. Основы правового статуса личности не могут быть изменены иначе как в порядке пересмотра Конституции. Следовательно, поправки к Конституции не должны противоречить положениям глав 1, 2 и 9.

75

Эту интерпретацию поддержал КС в ОКС № 1567-О за 2014: КС указал, что закон о

поправке не может противоречить положениям ее глав 1, 2 и 9 как по содержанию,

так и по порядку принятия. Наша конституция посредством интерпретации содержит материальные пределы.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ПОПРАВКАМИ К КОНСТИТУЦИИ РФ

Говоря о поправках, нельзя не сказать вопрос о конституционном контроле. Если

нет контроля, то материальные и формальные пределы останутся декларативными. Политическое большинство может использовать в своих целях. КП предусматривает

институт КК за поправками к конституции. В КРФ 1993 г. не предусматривалась

возможность конституционного контроля за поправками к конституции, хотя в КС поступали обращения с возможностью последующего КК – обращения 2009 и 2014 гг. Они последовали по итогам внесения поправок в 2008 и 2014 гг. КС отверг возможность осуществления последующего КК за законом о поправках: (ОКС № 922-

О-О за 2009) поскольку проверка закона о поправке по содержанию, будучи

фактически проверкой положений КРФ, это не входит в компетенцию КС РФ – правовая позиция КС Франции – она не уполномочивает орган КК на осуществление такого контроля, однако, многие органы КК провозглашают за собой полномочия по

КК, что может повлечь оценку конституционности норм самой конституции –

практика ФКС Германии – проверка конституционности самих поправок. КС РФ такую возможность отверг.

Но в 2014 г. КС изменил правовую позицию в ОКС № 1567-О за 2014 по судебной реформе, упразднения ВАС и созданием нового ВС. Заявители указывали на нарушения в процессе закона. КС РФ указал, что проверка вносимых законом о

поправке норм по содержанию является фактически проверкой самой конституции,

что не входит в компетенцию суда. Она связана с особой правовой природой закона

о поправках: закон о поправках утрачивает самостоятельное юридическое значение

с момента его вступления в силу, т.е. с того момента, когда соответствующее положение КРФ начинает действовать в редакции данного закона РФ о поправке к КРФ. Закон о поправке как самостоятельный юридический документ действителен до того момента, как он вступает в юридическую силу. После вступления в

юридическую силу, то поправки переносятся в КРФ и становятся ее частью, следовательно, КС лишается права проверить поправки, которые стали частью конституции, которую нельзя проверить ее на конституционность.

Интерпретация позволила КС сделать важную оговорку: КС ограничил 2 вида положений, содержавшихся в законе о поправках. 1. Закон содержит положения, касающиеся изменения глав с 3-8 конституции, т.е. сами поправки; 2. Он может содержать положения, не вносящие изменения в конституцию РФ, например, переходные положения, не предназначенные для включения в текст конституции.

Проведя различие, КС указал, что сами поправки не могут оцениваться самим КС, а

вот вторая категория положений, а именно переходные положения, могут быть проверены КС в порядке последующего КК. Определение 2014 г. изменило

положения 2009 – в порядке последующего КК КС может проверить переходные положения закона о поправке, но сами поправки не может проверять.

76

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ПОПРАВКАМИ К КРФ

Существует 2 вида КК: последующий и предварительный. Предварительный КК за поправками: в ОКС РФ № 1567-О за 2014 КС указал, что в принципе КС мог бы осуществлять предварительный контроль, но для этого нужно внести изменения в КРФ или в ФКЗ, чтобы уполномочить КС на проведение такого предварительного контроля. КС указал, что до вступления в силу, до того момента, с которого внесенные им в КРФ поправки, КС может проверять Закон. Данная рекомендация ждала звездного часа очень долго: Закон о поправках 2020 г., т.е. 5 Закон, установил необычную процедуру, которую мы называет ad hoc контроль на выходе.

В процессе работе над законом появилась идея наделить КС полномочием по проверке закона о поправке. Решили вспомнить о правовой позиции КС и поддержать действий конституции, или причина была политической, чтобы укрепить закон. В законе о поправках появилась ст. 3, согласно которой после

вступления в силу Закона ПРФ направляет в КС РФ запрос о соответствии

положений гл. 1, 2 и 9 КРФ не вступивших в силу положений Закона, а также о соответствии КРФ порядка вступления в силу ст. 1 настоящего Закона. Если сказать по-русски, то Закон о поправках разделил положения на 2 части: часть – после

подписания ПРФ вступила в силу, а вторая часть вступила бы в силу после

общероссийского голосования. Поскольку ПРФ решил, что такие важные поправки должны быть одобрены народом, используя оговорку о порядке вступления в силу,

ПРФ предложил провести общероссийское голосование. До этого на КС была возложена миссия по проверке – КС указал, что данный закон конституционен. Был

сделан ряд оговорок, которые дискуссионны и неоднозначны, поразмышляя о том,

насколько оправдан такой вывод. Также КС оценил идею общероссийского голосования.

Сам закон о поправках внес существенные изменения в КРФ, в т.ч. в части

предварительного КК за поправками к КРФ. В п. «а» ч. 5.1 ст. 125 КРФ: КС по запросу ПРФ проверяет (контроль на входе) конституционность проектов Законов РФ о поправке к конституции РФ, т.е. ПРФ направляет в КС закон о поправках, который проверяет соответствие его главам 1, 2 и 9, если не соответствует, то

возвращает субъекту права законодательной инициативе, НО! КС обладает правом по запросу ПРФ проверять принятые в порядке, предусмотренной ч. 2 ст. 108 (т.е. ФЗ) до их подписания ПРФ, КС может осуществлять «контроль на выходе», т.е. ПРФ после принятия Закона о поправках ФС может обратиться до момента подписания с запросом о конституционности. Как до одобрения субъектами, так и после

одобрения субъектами! Оговорка до их подписания свидетельствует о том, что от

принятия ФС и подписания ПРФ. Конституционная реформа наделила КС 2 полномочиями в области предварительного контроля – контроль на входе и на выходе.