232

государственной власти, а также от органов государственной власти СРФ,

органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах

соответствующего федерального округа, и от ДЛ;

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального

округа;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации ПРФ

и федеральных органов государственной власти;

использовать государственные, в том числе правительственные, системы

связи и коммуникации;

организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и

распоряжений ПРФ, а также хода реализации федеральных программ,

использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти СРФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах

федерального округа, и ДЛ жалобы и обращения граждан;

46. Республика как субъект РФ

Республики. Спецификой республик можно считать то, что они созданы по

национально-территориальному признаку, отраженному в названии большинства субъектов, за исключением Дагестана, название которого переводится на русский

язык как «страна гор», при этом по пестроте национального состава Дагестан превосходит другие республики. Кроме того, республики по Конституции РФ

обозначены как государства (ч. 2 ст. 5). Однако мы уже отметили, что в плане

суверенитета и права на внешнеполитические отношения наименование

республики государством не дает ей особых прав и привилегий. Правда, хотя по

Конституции РФ республики юридически равноправны с другими субъектами, определенные последствия их особого положения можно наблюдать. Это

проявляется в следующих моментах: — республики поставлены на первое место в

перечне субъектов РФ в ст. 65 Конституции РФ; — они имеют в качестве своего

главного правового акта конституцию, а другие субъекты — устав (по сути это не принципиально, тем более что некоторые субъекты в названии своего главного акта к слову устав в скобках добавляют «основной закон»); — конституция республики может быть принята как ее органом законодательной власти, так и на референдуме

субъекта, в то время как устав иного субъекта принимается только его органом

законодательной власти; — республики имеют право на установление своих государственных языков, которые употребляются наряду с государственным языком

Российской Федерации; для других субъектов такая категория не существует, хотя всем народам гарантируется Конституцией сохранение и использование их родных

языков.

233

47. Край, область, город федерального значения как субъект РФ

Края, области. Между этими субъектами РФ в настоящее время нет внешней разницы, они созданы и входят в состав Российской Федерации по территориальному признаку.

Города федерального значения. Два города — Москва и Санкт-Петербург — всегда имели особое положение, в советское время их называли городами

республиканского подчинения. Специфика Москвы состоит в том, что она

выполняет сразу несколько функций: столица Российской Федерации, субъект РФ и административный центр Московской области. Санкт-Петербург является

субъектом РФ и в то же время административным центром Ленинградской области.

Третьим городом федерального значения в 2014 г. стал Севастополь с учетом его значения в истории нашего государства и в обеспечении безопасности страны.

48. Проблемы территориальной автономии в России. Автономная область, автономный округ как субъект РФ

Автономия используется в практике государственного строительства многих стран.

Прежде чем говорить о ее судьбе в России, остановимся на общих основных понятиях. Автономия — это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей.

Если автономия является способом обеспечения самостоятельности территории, это будет территориальная (областная) автономия. Она может быть реализована в двух вариантах: — автономия может быть национально-территориальной, использоваться как средство национального самоопределения, когда территория компактного

проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной

единицей — автономной республикой, автономной областью, автономным округом,

национальным районом или уездом; — понятие автономии может применяться и

тогда, когда территориальным единицам как частям государства предоставляется более широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопросов, ранее

находившихся в ведении центральной государственной администрации. Речь идет о

территориальной автономии. Как указывалось ранее в данном разделе настоящего

учебного курса, этот способ областной автономии стали применять ряд унитарных государств в целях повышения роли своих административно-территориальных частей — Италия, Испания, Великобритания.

Применительно к территориальной (областной) автономии используются также

понятия «политическая автономия» и «административная автономия». О политической автономии речь идет при создании автономных единиц,

приближающихся по своему статусу и правам к государству. Конечно, это не

государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР политической автономией считались автономные республики. Административная автономия бывает обычно представлена единицами, близкими

по положению и объему прав к обычным административно-территориальным единицам. В советский период к административной автономии относили автономные области и автономные округа.

234

От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновидностях отличается

так называемая национально-культурная автономия. Она объединяет лиц одной

национальной принадлежности, проживающих не компактно, а на территории как всего государства, так и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это сообщество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе, культуре. Мы уже говорили в гл. 20, что в государственном строительстве России после революции 1917 г. нашла применение территориальная (областная) автономия, и только в ее

национально-территориальном варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, автономные области; с 1930-х гг. — национальные округа,

переименованные впоследствии в автономные округа.

Об автономии административно-территориальных единиц никто не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактно-научном плане. Лишь в 1960-е гг. к этой проблеме обратился П. Г. Семенов, который доказывал, что В. И. Ленин под областной автономией понимал самостоятельность не только национальнотерриториальных, но и административно-территориальных единиц. Позиция этого автора была весьма критически воспринята в государственно-правовой литературе того времени.

ВРСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состояли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Автономные

республики были политической автономией, напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные республики были также в Азербайджанской

ССР — Нахичеванская; Грузинской ССР — Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР

— Каракалпакская). Автономные области и автономные округа характеризовались в литературе как административная автономия. Автономные области в РСФСР

входили в края, автономные округа — в состав края или области (автономные

области были также в составе Азербайджанской ССР — Нагорно-Карабахская, Грузинской ССР — Юго-Осетинская, Таджикской ССР — Горно-Бадахшанская, они

входили непосредственно в эти союзные республики; автономные округа были лишь

в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц было выведено на

уровень органов Союза ССР, все избирали своих депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На уровне РСФСР учет интересов

автономных республик обеспечивался включением председателей их правительств в

состав Правительства РСФСР, наделением автономных областей и автономных

округов правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР, минуя

органы власти края, области, наличием законов РСФСР об автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, формально называясь федерацией,

Россия на деле была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией.

Вгосударственном строительстве России на новом этапе начиная с 1990—1991 гг. проявились принципиально новые моменты. Перестало существовать понятие

«автономные республики», они стали просто республиками в составе Российской Федерации, их число расширилось. Был повышен статус других автономных

единиц, а также территориальных единиц: Россия официально объявлена

235

федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального

значения, автономной области и автономных округов. Если до этого можно было

хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь федерацией, на деле является унитарным государством, теперь предмета спора более не существует.

Это в принципе означает, что, хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», данные наименования можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально-территориальной автономии в России не существует, соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориальное самоуправление и участвуют в делах Федерации. Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как

конструктивная форма учета интересов представителей национальностей,

проживающих не компактно, а разрозненно на территории России и ее субъектов, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений.

В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национальнокультурной автономии». Согласно этому Закону (ч. 1 ст. I) национально-культурная автономия в Российской Федерации — «это форма национально-культурного

самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской

Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе

их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».

Приведенные слова делают акцент как бы на внутренние цели национально-

культурной автономии, а дополнениями от 4 ноября 2014 г. были отражены также и ее, образно говоря, «внешние» цели — в части «укрепления единства российской

нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному

диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов».

Автономная область. В настоящее время в России существует лишь одна автономная область — Еврейская. До 1991 г. имелось пять автономных областей и они входили в

края. Далее четыре автономные области были преобразованы в республики в составе Российской Федерации, а оставшаяся Еврейская автономная область стала входить непосредственно в Федерацию. У автономной области нет каких-либо особенностей в правовом положении. Тем не менее они в принципе не исключаются, и как гарантия согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по

представлению законодательных и исполнительных органов автономной области

может быть принят федеральный закон об автономной области. Пока такого акта нет.

Автономные округа. Этот вид национально-территориальных единиц существует с

1930-х гг. Тогда они назывались национальными округами. Наименование «автономные округа» впервые нашло отражение в Конституции СССР 1977 г. и в

Конституции РСФСР 1978 г. Автономные округа входили в состав краев и областей. Вокруг природы округов постоянно ведутся споры разного свойства. Когда они еще назывались национальными округами, дискутировался вопрос: это автономные

236

образования или административно-территориальные единицы? Возобладал первый

подход, и в Конституции СССР 1977 г. эти единицы называются автономными

округами.

Дискуссионным был и вопрос, являются ли округа субъектами РСФСР как федерации, тем более что они не входили напрямую в РСФСР, а состояли в административно-территориальной единице — крае, области. Федеративный договор 1992 г., внесший изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., и Конституция РФ 1993 г. четко обозначили, что автономные округа — субъекты РФ. Один автономный округ — Чукотский — был выведен в 1992 г. из состава Магаданской области и теперь входит непосредственно в Российскую Федерацию. Остальные

девять автономных округов продолжали оставаться в составе края, областей —

теперь уже субъектов РФ. Появилась даже конструкция так называемых сложносоставных или сложноустроенных субъектов РФ — тех, в которые входят автономные округа. Как говорилось ранее, в результате образования новых субъектов РФ шесть автономных округов прекратили существование в качестве субъектов РФ, эти округа теперь являются административно-территориальными единицами с особым статусом в составе новых субъектов РФ. Таким образом, на данное время есть четыре автономных округа: один входит напрямую в состав Российской Федерации, два автономных округа состоят в Тюменской области, один

— в Архангельской области.

Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ (ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономного

округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (пока не

принято ни одного такого закона). Кроме этого, определено, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться

федеральным законом и договором между органами государственной власти

автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (такие договоры имеются). Тем не менее на практике возникла

конституционно-правовая коллизия: если край, область и автономный округ

являются субъектами РФ, значит, они равны в своем статусе; если же автономный

округ входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчиненное положение в отношении края, области. Между органами власти некоторых

автономных округов и областей стали возникать трения. Были обращения в

Конституционный Суд РФ, но и они не помогли — Суд предложил субъектам искать

пути взаимопонимания и компромисса, отражать их в договорах об основах

взаимоотношений и о сотрудничестве. Перспективы разрешения этой коллизии видятся в объединении соответствующих субъектов в один (формально новый)

субъект РФ.

Нельзя исключать и другой вариант разрешения коллизий — выход автономного

округа из состава края, области и прямое вхождение его в Российскую Федерацию. Правда, хотя и есть пример с Чукотским автономным округом, этот вариант в

политических кругах страны считается менее перспективным.