218

f.Республики имеют представительства при ПРФ, остальные субъекты –

края, области, ГФЗ, автономной области, автономных округов – при

Правительстве РФ;

g.СРФ через СФ участвуют в формировании органов – непосредственно назначая или через консультации по данному вопросу – СФ по представлению назначает судей КС РФ, ПРФ назначает силовых министров после консультаций с СФ.

43.Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ

Собственная компетенция СРФ и ее разграничение. Рассмотрим вопрос разграничения компетенции. Компетенция = предмет ведения и полномочия.

Предмет ведения – сферы государственной и общественной жизни, внутри которых

федерация и субъекта осуществляют свои полномочия;

Полномочия – права и обязанности органов федерации и субъектов по решению

конкретных вопросов в рамках предметных сфер.

МОДЕЛЬ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ:

1.Двухэлементная – когда каждому уровню власти отводятся разные

компетенциикомпетенция субъекта + компетенция федерации;

2.Трехэлементная – когда также предусматриваются совместные компетенции – выбор Конституции РФ. Немецкая модель разграничения компетенции в федеративном государстве. Отцы-основатели выбрали три элементы, как в Конституции ФРГ 1949 г.: компетенция федерации + компетенция субъектов +

совместная компетенция.

Факт закрепления в КРФ трехэлементной модели является поводом о дискуссии,

касающейся закрепления в КРФ кооперативной теории федерализма. Наличие

предметов совместного ведения является одним из механизмов вертикального кооперативного федерализма, предполагающего сотрудничество и взаимодействие

между федерацией и субъектами. В этом смысле можно сказать, что федеративное

устройство России также основано на теории кооперативного федерализма, в части

разграничения компетенции. Вертикальный кооперативный федерализм – тесное

взаимодействие между федерацией и субъектом. Предметы исключительного ведения СРФ – по остаточному принципу. Оговорка о всей полноте власти СРФ вне полномочий РФ.

Источники разграничения компетенции РФ и СРФ: ПОЛНОМОЧИЯ органов государственной власти могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в КРФ или пересмотра ее положений путем внесения

соответствующих изменений, дополнение, принятия новых или внесения иных положений:

1. Конституция РФ;

219

2.Федеративный договор – может применяться в части, не противоречащей

КРФ, до сих пор;

3.Иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий – искажали природу РФ, в 2017 г. истек срок действия договора с Казахстаном;

4.Практика КС РФ (ФЗ не названы, но вытекает из КРФ то, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются ФЗ, принимаемые в сфере совместного ведения. Законы крайне разнообразны – ФЗ об общих принципах, Лесной и Водный кодекс):

a.ФЗ;

b.Решения КС РФ – часто разграничивает спорные ситуации между РФ и

СРФ – компетенция в языковой сфере. КС может занять позицию закрепления полномочия как за РФ, так и за СРФ.

Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий: строго регулируется порядок в ФЗ:

1.Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено (чтобы заключить договор, СРФ должен иметь особенности – у СРФ таких особенностей нет – усиление централизации):

a.Экономическими;

b.Географическими;

c.И иными особенностями СРФ;

d.В той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено ФЗ, разграничение полномочий.

2.Стадии заключения договора о разграничении компетенции:

a.Проект договора представляется в ЗАКС СРФ ВДЛ СРФ;

b.Он должен одобрить проект большинством голосов;

c.Подписание договора с РФ – подписание ПРФ и ВДЛ СРФ;

d.Ратификация договора – ПРФ вносит в ГД РФ проект ФЗ об утверждении договора о разграничении компетенции – имеет силу ФЗ.

Вдоговоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий ФОГВ и ОГВС РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено

ФЗ и законами СРФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока (не может превышать 10 лет), а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Принцип формального закрепления компетенции – полномочия ОГВ устанавливаются федеральным законодательством и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в это законодательство!!! Всякая

компетенция закреплена в действующем праве – источниковая компетенция, если в

КРФ – пересмотр или изменение в КРФ, ФЗ – изменение в ФЗ и т.д. КРФ в ст. 71, 72 и 73 разграничивает предметы ведения, не вполне корректно говорить о предметах

ведения полномочий – они не могут разграничивать полномочия, так как это делается в порядке внесения поправок и пересмотра конституции. Не вполне

220

корректно говорить, что закон или договор могут разграничить предметы ведения,

НО ПОЛНОМОЧИЯ МОЖНО РАЗГРАНИЧИТЬ!!!

Предметы исключительного ведения РФ (полномочия федерации, которые осуществляют регулирование по исключительным ведением):

1.Перечислены в ст. 71 КРФ (изменение КРФ, регулирование и защиты прав

человека, федеральная государственная собственность и т.п.);

2.По ним принимаются ФЗ и ФКЗ, имеющие прямое действие на всей территории РФ, т.е. для их реализации на территории СРФ нет необходимости

принятия Законов СРФ;

3.В своей практике КС РФ допустил право РФ принимать подзаконные нормативные акты по предметам ведения РФ, напр., Указы Президента и Постановление Правительство в силу предписания самого закона.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов (в рамках предметом совместного

ведения существуют 2 вида полномочий: 1. Полномочия СРФ по предметам

совместного ведения; 2. Полномочия РФ по предметам совместного ведения –

разграничение полномочий по Закону 1999 г., внутри сфер четко все разграничиваем – КРФ не дает ответа на вопрос разграничения полномочий – гибкость конституции, но также и просчет конституции – централизаторские тенденции):

1.Перечислены в ч. 1 ст. 72 – общие принципы налогов и сборов, защита прав и

свобод человека, трудовое и административное законодательство;

2.По ним издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные

НПА СРФ. При этом законы и иные НПА СРФ не могут противоречить ФЗ, иначе действует ФЗ!!!;

3.В своей практике КС РФ допустил право РФ принимать подзаконные акты по

предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Принцип опережающего регулирования субъектов по предметам совместного ведения – до издания ФЗ

по тому или иному предмету совместного ведения СРФ вправе принять

собственный закон и иные НПА. Но после издания ФЗ такие акты должны

быть приведены в соответствие с ФЗ.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов: КРФ не ограничивает

осуществление РФ своих полномочий по предметам совместного ведения какимилибо условиями, при несоблюдении которых регулирование в этих областях входило бы соответственно в компетенцию субъектов. РФ вольна взять себе любые полномочия или наделить любыми полномочиями СРФ. Абсолютный характер

компетенции РФ по предметам совместного ведения. Нет никакой оговорки!!! В ЗС предметы совместного ведения разграничиваются по таким признакам как: общие

принципы, общие вопросы, законодательство, исполнение, судебные функции. Нет предпосылок для вхождения автоматическое в компетенцию субъектов РФ.

Разграничение полномочий осуществляется в законе 1999 г. В этом законе есть п. 2 ст. 26.3 Закона 1999 – 120 позиций полномочий СРФ по предметам совместного

ведения. 120 полномочий СРФ праве осуществлять по предметам совместного ведения. Они осуществляются СРФ самостоятельно за счет средств бюджета СРФ

221

(кроме субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий

может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и

государственных внебюджетных фондов РФ, в т.ч. и в соответствии с федеральными целевыми программами.

Полномочия федерации по предметам совместного ведения определяются по остаточному принципу: все, что находится за пределами списка полномочий СРФ по предметам совместного ведения относится к полномочиями РФ по предметам совместного ведения. ФЗ не стал ограничивать свои полномочия, но он определил свои полномочия по остаточному принципу.

Принцип опережающего регулирования – Закон 1999 г.: до принятия Закона, то Закон СРФ может быть осуществлено регулирование до принятия ФЗ даже по предметам ведения РФ, если не противоречит Конституции и Законам.

Особенности разграничения полномочий по предметам совместного ведения внутри

сложносоставного субъекта – между органами государственной власти края, области

и органам государственной власти входящего в их состав автономного округа

(выполнил законодатель правовую позицию КС РФ по осуществлению власти в сложносоставных субъектах РФ):

По общему правилу полномочия автономного округа по предметам совместного ведения, указанные в списке ФЗ 1999 г., осуществляются ОГВС РФ самостоятельно;

Переданные РФ полномочия осуществляются органами государственной

власти СРВ (кроме округа) на всей территории субъекта. Исключения могут

быть установлены договором и ФЗ;

Ряд полномочий СРФ по предметам совместного ведения, указанные в списке,

осуществляются органами государственной власти СРФ, включая в

территорию автономного округа:

o Предупреждение ЧС межмуниципального и регионального характера,

стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий,

реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и

сохранения здоровья людей при ЧС;

o Организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами;

o Организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования.

ПРЕДЕЛЫ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

Предметы исключительного ведения СРФ определяются по остаточному принципу: вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения СРФ

обладают всей полнотой государственной власти. По ним субъекты РФ осуществляют правовое регулирование, принимая законы и иные НПА. В случае

222

противоречия между ФЗ и НПА СРФ, изданным по предметам исключительного

ведения СРФ, действует НПА СРФ. Вся полнота государственной власти СРФ н

означает, что такую власть он осуществляет в качестве суверенного. Суверенитет РФ не затрагивает принадлежность СРФ всей полноты государственной власти, которой они обладают вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения. Равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила учредительных актов СРФ по вопросам исключительного ведения СРФ. Вроде как они есть, но вроде они и есть – приходится отыскивать отсутствие компетенции

РФ в Конституции и иных актах.

Критерии определения остаточных исключительных полномочий СРФ:

1.Все предметы ведения и полномочия, которые находятся за пределами списков ст. 71 и 72 КРФ, а также иных статей КРФ, посвященных федеральной власти, относятся к исключительной компетенции СРФ. Ст. 73 не

подлежит применению, если КРФ уже регулирует конкретный предмет в своих

статьях. Однако отсутствие упоминания о конкретном предмете ведения или полномочия в КРФ не означает, что оно обязательно попадет в компетенцию СРФ. Все зависит от того, каким образом они будут истолковываться: широко

или узко, оригинально или эволютивно? Предметы, которые не упомянуты в

ст. 71 и 72, могут скрываться за другими предметами, упомянутыми в них, если толковать широко. Существует 2 подхода к интерпретации закрытых

списков полномочий в федерации:

a.Доктрина окаменения: оригиналистский подход – толкование списков

полномочий субъектов на момент вступления КРФ в силу, следовательно,

толкуются буквально;

b.Доктрина подразумеваемых полномочий: эволютивно толкуем, в данный

момент времени – достижения науки и техники, эволюции государства и

его актуальные проблемы. Расширительно толкуем списки, но конкретно выводим. КС РФ избрал доктрину подразумеваемых полномочий. К

какому предмету ведения относится регулирование рекламных

отношений? Ст. 71 и 72 не содержали такого положения, следовательно,

оно должно регулироваться СРФ. Но это важный предмет для регулирования гражданско-правовых отношений, важное средство

пополнения бюджета. КС РФ в своем постановлении пришел к

следующим выводам:

i.По своей природе они являются гражданско-правовыми,

поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, т.е. должны регулироваться

гражданским законодательством;

ii.Правовое регулирование рекламной деятельности также связано с

установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции федерального законодателя;

iii.Рекламная деятельность является объектом комплексного

нормативного правового регулирования. Если те или иные

вопросы рекламы выходят за рамках гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не

223

являются предметом ведения РФ, СРФ могут осуществлять их

законодательное регулирование!

2.Внимательное прочтение текста Конституции – существование формальных текстуальных ограничений по конкретным предметам ведения (общие вопросы образования и воспитания, общие вопросы налогообложения и т.п.):

a.В форме общих вопросов, основ, общих принципов;

b.В форме координации, под которой можно понимать гармонизацию и согласование (в принципе самостоятельной) деятельности СРФ – общее

регулирование и контроль со стороны федерации;

c.В форме ограничения полномочий центра «федеральными» вопросами-

федеральные бюджеты, налоги, связи и т.п., следовательно, могут существовать и аналогичные региональные вопросы.

3.Ограничение федеральной компетенции исключительно законодательными

полномочиями (гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство и т.п.).

Второй и третий критерий не используются – в связи с централизацией России, иные подходы требуют децентрализации отношений.

Предметы исключительного ведения субъектов РФ:

1.Принятие конституции, устава, законов и иных НПА субъектов, внесение в

них изменений и дополнений, контроль за реализацией;

2.Установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов;

3.Административно-территориальное устройство субъекта РФ;

4.Владение, пользование и распоряжение объектами собственности субъекта и

управления объектами федеральной собственности, переданными субъекту в

управление;

5.Разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта РФ;

6.Разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ;

7.Учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий субъекта;

8.Сотрудничество с другим субъектами РФ и т.д.

Закон 1999 г. включил в КПРФ 2 новых института, связанных с делегированием (передачей) РФ своих полномочий субъектов РФ, а также участие субъектов в осуществлении полномочий РФ. Основываются на принципе субсидиарности – федеральная власть дополнительна по отношению к уровню субъекта! Если РФ полагает, что СРФ может справиться, то передаем СРФ.

Полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам

совместного ведения, могут передаваться для осуществления СРФ федеральными законами. Если такими полномочиями наделены ФОИВ, руководство деятельностью

которых осуществляет ПРФ или Правительство РФ, то полномочия могут передаваться ОИВС РФ актами ПРФ или Правительства РФ.

Четкий принцип целевого характера права собственности, следовательно, она следует за полномочиями – передаем вместе и финансирование. Финансовое