208

12. Принцип пропорциональности: каждый уровень государственной власти

действует в рамках приведенных ему полномочий – полномочия

пропорциональным уровням власти РФ.

ТЕОРИИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА:

1.Теория делимости суверенитета;

2.Теория неделимости суверенитета:

a.Сепаративная теория;

b.УНИТАРНАЯ ТЕОРИЯ (КС РФ) – суверенитет принадлежит

исключительно федерации, а СРФ не вправе обладать атрибутами или

признаками суверенитета;

c.Теория участия.

3.Дуалистическая теория;

4.Теория потенциального суверенитета;

5.Теория кооперативного федерализма.

40.Основные черты РФ как государства

Конституционная федерация;

Разнородная федерация с расколотой идентичностью и тенденцией к

центробежности;

Симметричная федерация (с элементами асимметрии);

Федерация со смешанным составом субъектов (национально-территориального

итерриториального характера);

Федерация de lege constitutione lata децентрализованная, но de lege lata и de facto централизованная.

РФ – конституционная федерация, поскольку ее статус основывается на КРФ 1993

г., которой должны соответствовать положения Федеративного договора и иные

договоры. КС РФ связывает возникновение РФ именно с принятием КРФ, а не

заключением Федеративного договора. В зарубежной литературе можно встретить указание на то, что современная РФ является договорно-конституционной федерацией, поскольку первоначально современная РФ была оформлена на основе ФД, а КРФ предусматривает возможность договорного регулирования федеративных отношений – ОШИБКА.

РФ является разнородной федерацией, поскольку в ней существует «раскол

идентичности» по национальному, религиозному и др. признакам, с которыми

граждане себя идентифицируют. В отличие от однородных федерацией, в которых граждане обладают схожей идентичностью, и для которых характерна

центростремительность, в РФ объективно существует опасность центробежности, степень которой приходится снижать через разнообразные механизмы

национальной, культурной и т.п. политики (общий язык, образовательные

стандарты).

209

РФ с точки зрения цели образования федерации и критерия, отличающего статус ее

субъектов является национально-территориальной федерацией, при образовании

которой и субъектов федерации учитывались как национальные, языковые, культурные, религиозные и т.п. факторы (статус республик, автономной области и автономных округов), так и территориальный фактор (края, области, города федерального значения). Следовательно, РФ является федерацией со смешанным составом субъектов (национального и территориального характера).

РФ является в целом симметричной федерацией, что вытекает из принципа равноправия субъектов, но при этом РФ имеет некоторые элементы асимметрии. Хотя СРФ в целом имеют равное правовое положение и наделяются одинаковыми

полномочиями, но при этом имеют определенные отличия, установленные в

качестве специфики их конституционного статуса (обладают дополнительными возможностями или имеют особенности во взаимоотношениях друг с другом). СРФ имеют государственный язык и конституцию, а остальные субъекты не обладают такими привилегиями. Автономные округа входят в состав области, а ГФЗ представляют собой город – асимметрия не носит никакой дискриминации.

Федерации могут быть децентрализованными (Канада и Бельгия), в которых степень

самостоятельности субъектов достаточно велика, либо централизованными или

«унитарными» (Индия), в которых основные полномочия остаются у федерации, и которая обладает возможностью влиять на субъекты. Классически федерация –

синоним децентрализации, перемещения власти из центра в регионы. Федерализм связан с разграничением полномочий между центром и регионом.

С точки зрения централизации и децентрализации, то с точки зрения КРФ РФ

является весьма децентрализованной федерацией, указание на характеристику

республик как государств, остаточная компетенция СРФ. Но на практика в процессе

федеративного строительства РФ превратилась в централизованную федерацию.

Федерация в России прошла путь:

От фактически централизованной федерации РСФСР, которая сама была

союзной республикой в составе другой, еще более централизованной

федерации – СССР (1924-1989);

К децентрализованной федерации в период накануне распада СССР и до принятия новой КРФ 1993 г. и первые 7 лет ее действия, когда активно использовалась практика договорного регулирования (1989 – 2000) – воззвание к субъектам от ЕБН;

И обратно к централизованной федерации, через законодательные реформы и практику взаимоотношений руководства центра и регионов (2000 – ныне).

Этапы развития современной РФ:

1.Децентрализаторский этап (1992 г. – 2000) – тенденция к децентрализации. Субъекты отстаивали свою национальную государственность: право

одностороннего изменения своего статуса; договорную природу своего вхождения в РФ; свой суверенитет в целом и отдельные предметы ведения и

полномочий, которые принадлежат РФ; приоритет законодательства СРФ над федеральным законодательством; принадлежность территории, земли и

210

природных ресурсов; свое гражданство. Был подписан Федеративный договор

1992 г. После принятия и вступления в силу КРФ продолжилась тенденция к

договорному регулированию федеративных отношений – такие договоры часто противоречили КРФ. Первый договор с Татарстаном предусматривал собственное валютное и банковское регулирование, собственное функционирование судебной власти, формирование ВС и участия в международных отношениях.

2.Централизаторский этап (2000 – ныне) – тенденция к централизации:

гармонизация федерального и регионального законодательства, привидение законодательства субъектов в соответствие с КРФ и ФЗ, сворачивание

практики договорного регулирования, подчинение регионов центру через механизм формирования органов государственной власти СРФ (изменение

избирательной системы – ПАРТИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ, порядка формирования

глав субъектов РФ – избрание ЗАКС по представлению ПРФ).

РФ стала централизованной федерации – тенденция четкая, как оценивать?

Положительно: сохранение государственного единства, РФ была сохранена от распада. Негативное: понижение уровня демократии и политической культуры,

остановиться надо в централизаторской тенденции.

Политика централизации в РФ может быть продемонстрирована следующими

примерами:

1.Истолкование КС РФ КРФ как закрепляющей суверенитет исключительно за

РФ и не предполагающей суверенитета СРФ, в т.ч. республик (государств) в

составе РФ. Централизаторской подход к разрешению дел, касающихся вопросов федерализма – Алтайское дело. Позиция КС стала централизаторской

позицией в РФ – отпали многие проблемы (парад суверенитетов, приведение

регионального права в соответствии с федеральным, легитимное влияние на дела субъектов);

2.В соответствии с определенными федерацией общими принципами была

приведена организация государственной власти в субъекта – Закон 1999 г.,

который постоянно меняется, привел к общим знаменателям публично-

правового устройства СРФ;

3.Проведено разграничение полномочий РФ и СРФ по предметам совместного ведения – КРФ в ст. 72 были просто перечислены предметы ведения, а Закон разделил списком более 100 позиций СРФ и федерация (по остаточному принципу);

4.Определены условия и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий – договор можно заключить с СРФ существенными особенностями (если федерация признает);

5.Определены меры федерального вмешательства в случае нарушения субъектов

КРФ и федерального права (роспуск ЗАКС, отставка главы СРФ, введение временной администрации и т.п.), хотя КРФ мер вмешательства не

устанавливает;

6.Приняты меры по партизации выборов и переходу их на пропорциональную избирательную систему, а также дважды изменялся порядок формирования

211

глав субъекта – от непосредственного избрания гражданами к избранию ЗАКС

по представлению ПРФ; возможность выбора субъектом между

непосредственным избранием и избранием законодательным органом по представлению ПРФ – в этот период обретает поддержку партия власти! Право формировать главу СРФ либо по непосредственным выборам, либо по избранию ЗАКС РФ;

7.Созданы федеральные округа и должность полномочного представителя ПРФ в федеральных округах, являющиеся элементами механизма деконцентрации и

наблюдения со стороны РФ, который руководит кадровой политикой, поощрения, регулирует осуществление государственной политики на уровне

субъекта РФ;

8.Несколько раз изменялся порядок формирования СФ (изначально попадали по

должности глава СРФ и председатель ЗАКС – глава СРФ идет одновременно с

лицом, который будет назначен в СФ), а также допущение назначения ПРФ в СФ представителей РФ, что делает СФ не только органом представительства

СРФ, но и РФ самой по себе;

9.Политика централизованного финансового (бюджетного и налогового) федерализма, которая существенно ограничила собственное налоговое

финансирование субъекта РФ. Наиболее доходные налоги были отнесены к

федеральным, и введено правило распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. На практике это привело к тому, что федеральный бюджет получает большую часть налоговых поступлений. Поскольку многие расходные обязательства были переложены на субъекты, возникла проблема их финансовой необеспеченности – многие субъекты стали

дотационными. Дисбаланс в налоговых поступлениях между различными субъектами усугубляется и объективно, поскольку они имеют неодинаковый

потенциал для формирования налоговой базы. Механизм финансового выравнивания в виде трансфертов и субвенций носит централизованный, подчиняющий и недостаточно открытый характер.

41.Состав РФ и порядок его изменения. Порядок принятия в РФ и образования в ее составе нового СРФ

РФ огромна, не счесть километров. Многосубъектная федерация: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 ГФЗ, 1 автономная область и 4 автономных округа. Принцип ядра федерации – возможный состав РФ – 11 субъектов РФ!!! Пределы для укрупнения субъектов РФ.

Изменение состава СРФ: ч. 2 ст. 65 КРФ – принятие в РФ и образование в ее составе нового СРФ осуществляются в порядке ФКЗ 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового СРФ». 2 случая изменения состава РФ:

1.Принятие в РФ нового субъекта РФ;

2.Образование в составе РФ нового субъекта РФ.

Требования (принципы) к принятию и образованию в составе РФ нового субъекта:

1. Осуществляется на добровольной основе;

213

Образование направлено только на укрупнение! Невозможно сделать иные

манипуляции с субъектами.

Образование в составе РФ нового субъекта:

1.Инициатива принадлежит заинтересованным субъектам РФ, на территории которых образуется новый субъект РФ.

2.Совместное обоснованное предложение ЗАКС РФ и ВДЛ РФ, заинтересованных

СРФ об образовании в составе РФ нового субъекта направляется ПРФ. Между ними проводятся консультации. Инициатива требует поддержки ПРФ.

3.Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на

референдум заинтересованных субъектов РФ.

4.Если на референдумах заинтересованных субъектов РФ решения были приняты, ПРФ вносит в ГД проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта:

a.Если в одном и нескольких, но не более чем в половине

заинтересованных субъектов РФ референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах РФ может быть проведено

повторное голосование (через 45 дней) при условии, что на

референдумах иных заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта получил одобрение.

b.Если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования может быть вновь

выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее, чем

через 1 год.

Практика объединения субъектов РФ (5 раз):

1.Пермский край = Пермская область + Коми-Пермяцкий автономный округ

(2004);

2.Красноярский край = Красноярский край = Таймырский (Долгано-Ненецкий)

автономный округ + Эвенкийский автономный округ (2005);

3.Камчатский край = Камчатская область и Корякский автономный округ

(2006);

4.Иркутская область = Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (2006);

5.Забайкальский край = Читинская область + Агинский Бурятский автономный округ (2007).

Цель объединения субъектов – уменьшение количества автономных округов – это всегда проблемы, связанные с государственным управлением – автономные округа

должны на чем-то остановиться. В 2020 г. началось обсуждение Архангельской области и Ненецкого автономного округа – пока не набрало достаточной поддержки.