113

взаимодействии с ОГВ публичных функций, а также запретом на ограничение

прав МСУ;

15.ОМСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с ФЗ обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи;

16.ОМСУ не входят в систему органов государственной власти.

Государственная власть при взаимодействии с ОМСУ:

Входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории;

Могут участвовать в формировании ОМСУ, назначении на должности и

освобождении от должности ДЛ МСУ;

Могут наделяться ФЗ, Законом СРФ, отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для такого осуществления материальных и финансовых средств – такая реализация

подконтрольна государству.

Смешанная модель взаимоотношения ОМСУ и ОГВ. Самостоятельность МСУ была

ограничена – более конструктивное взаимоотношение.

17. Институты непосредственной демократии в механизме народовластия в РФ: конституционные основы, общая характеристика императивных и консультативных институтов

КРФ в статье 3 устанавливает 2 способа и формы осуществления власти народа –

непосредственно через особые механизмы волеизъявления, а также через институты

непосредственной демократии, через представителей. Институты непосредственной демократии подразделяются на 2 вида с точки зрения обязательности принятых

решений:

Императивные: служат для принятия народом императивных решений, они

окончательны и не требует последующего утверждения. Небольшой перечень,

но он значимый и важный. К их числу в РФ можно отнести: o Референдум;

o Выборы; o Отзыв;

o Голосование по вопросам изменения границ муниципального

образования;

o Сход граждан, в т.ч. осуществляющий полномочия представительного

органа муниципального образования;

o Ad hoc: общероссийское голосование 2020 г.

Консультативные: служат для выявления воли народа по тому или иному вопросу, но окончательное решение принимает не сам народ, а компетентный

114

орган публичной власти – требует последующего утверждения и обязательного

обличения в необходимую форму. К числу консультативных форм

непосредственной демократии можно отнести: o Обращения граждан (петиции);

o Народные обсуждения государственных и общественных вопросов; o Общественные обсуждения проектов НПА через Интернет;

o Общественные инициативы через Интернет; o Правотворческие инициативы;

o Публичные слушания;

o Собрания и конференции (собрания делегатов); o Опросы граждан;

o Наказы избирателей;

o ТОС – территориальное общественное самоуправление;

o Публичные мероприятия: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и собрания.

Каждый из указанных институтов имеет собственную цель и имеет собственные функции. Принцип функционально-целевого характера институтов непосредственной демократии – выполняют каждый свою цель и не подменяют друг друга. Уровни институтов непосредственной демократии:

Федеральные институты непосредственной демократии;

Институты непосредственной демократии СРФ;

Местные институты непосредственной демократии.

Мыслители говорили, что непосредственная демократия пригодна для

использования на территориях с малым количеством людей, так как на территориях

с большим населением они становятся неуправляемыми и непредсказуемыми.

Больше всего институтов непосредственной демократии на местном уровне на

муниципальном уровне – незакрытый перечень – иные формы осуществления населением непосредственного осуществления местного самоуправления. Выигрышна на малых территориях с малым населением. К их числу относятся:

Местный референдум;

Муниципальные выборы;

Голосование по отзыву депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного ДЛ МСУ;

Голосование по вопросам изменения границ МО, преобразования МО;

Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа МО;

Сход граждан;

Правотворческая инициатива граждан;

Территориальное общественное самоуправление;

Публичные слушания;

Собрания граждан;

Конференции граждан (собрание делегатов);

Опрос граждан;

Обращение граждан в ОМСУ;

115

Другие формы непосредственного осуществления населением МСУ и участия в

его осуществлении.

Все институты непосредственной демократии имеют равное значение и не должны подменять друг друга. Референдум – первый среди равных, наибольшее общественное внимание и гражданское участие. Начнем разговор с референдума. Используется на всех 3 уровнях государственной власти (федеральный, региональный и местный). Источники правового регулирования института референдума:

КРФ (право граждан на референдум, полномочие ПРФ назначать референдум,

осуществление МСУ посредством референдума, вынесение на всенародное голосование проекта новой КРФ);

ФКЗ 2004 г. «О референдуме РФ» (ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ);

ФЗ 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан РФ» (закрепляет основные принципы проведения референдума на всех уровнях, а также закрепляет права этих людей);

ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»

(вопросы организации референдума на местном уровне);

НПА СРФ;

ПА МО.

ВЫБОРЫ Второй институт непосредственной демократии. Институт непосредственной

демократии, имеющий своим предназначением формирование представительных

органов власти. Граждане, участвуя в выборах и осуществляя избрание, выражают волю относительно того, кто получил мандат, т.е. состава коллегиального

представительного органа (ГД) и того, кто займет индивидуальную

представительную должность (ПРФ). Выборы являются императивным институтом непосредственной демократии, поэтому сделанный гражданами выбор является

обязательным окончательным решением. Выборы являются связующим звеном

между непосредственной и представительной формами демократии.

18. Референдум в РФ: предмет, порядок назначения и проведения, определения результатов и последствий референдума. ФКЗ «О референдуме РФ»

Источниковая база к регулированию института референдума. Понятие референдума закрепляется в 3 законах. Понятия одинаковы, но отличаются лишь указанием уровня конкретного референдума. Референдум – форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в

целях принятия решений. Осуществляется посредством голосования граждан, которые вправе участвовать в референдуме. Наиболее важные вопросы

государственного, регионального и местного значения! Использование оговорки – в целях принятия решений, он является императивным институтом непосредственной

демократии.

117

Изменение статуса СРФ, закрепленного Конституцией РФ – мы не знаем, так как нет ФКЗ;

Досрочное прекращение или продление срока полномочий ПРФ, ГД, а также о проведении досрочных выборов ПРФ, депутатов ГД либо о перенесении сроков проведения таких выборов – для того, чтобы прекратить полномочия ФОГВ используются иные процедуры, отрешение от должности или роспуск. Перенести сроки выборов невозможно, такое было допущено 1 раз в 2015 году

– перенесение дня выбора ГД на ЕДГ;

Избрание, назначение на должность, досрочное прекращение,

приостановление или продление полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ – для избрания и назначения используются

выборы или механизмы формирования органов публичной власти, а для прекращения – отзыв;

Персональный состав ФОГВ, иных ФГВ – вопрос о персональном составе решается назначением;

Избрание, досрочное прекращение, приостановление или продление срока полномочий органов, образованных в соответствии с МД РФ, либо ДЛ, избираемых либо назначаемых на должность в соответствии с МД РФ, а также

о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное

не предусмотрено МД РФ – невозможно решить вопрос о назначении полномочий по МД, такие вопросы регулируются самим договором;

О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и

безопасности населения – сложность и экстраординарный характер мер,

принимаем в сжатые сроки и ответственными лицами;

Отнесенные КРФ, ФКЗ к исключительной компетенции ФОГВ – моменты: речь идет об ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ. Институты представительной и непосредственной демократии могут совпадать, т.е. в рамках полномочий

ФОГВ есть такое полномочия, которые могут быть реализованы именно ФОГВ.

Источник закрепления – является ли компетенция исключительной или нет.

Исключительно за ГД полномочие по объявлению амнистии, а за ПРФ – помилование, КСобрание может разработать проект новой конституции. У

органов есть исключительная компетенция, что означало бы вторжение в

исключительную компетенцию органов.

Пункт об исключительной компетенции был включен в 2008 г., и он обобщил ранее существовавшие вопросы:

Принятие и изменение федерального бюджета, исполнение и изменение

внутренних финансовых обязательств;

Введение, изменение и отмена федеральных налогов и сборов, а также

освобождение от их уплаты;

Принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и

безопасности населения;

Амнистия и помилование;

Также содержалось указание на то, что вопросы, выносимый на референдум, не должен (а) противоречить КРФ, (б) ограничивать, отменять или умалять

118

общепризнанные ПиСЧиГ, конституционные гарантии реализации таких прав

и свобод (толкование преамбулы).

Если раньше перечень был ограничен, то сейчас список фактически открытый! Расширен перечень вопросов, по которым не может быть использован референдум.

Вопрос о преамбуле – вещь не однозначная, является ли она частью КРФ, либо это

просто торжественные цели – они не имеют решения! В преамбуле есть положение о

невозможности использования референдума для принятия решений по ограничению КРФ и ПиСЧиГ. Если расширительно интерпретируем, то вынесение

таких вопросов будут включены в перечень вопросов, вынесение которых на

референдум не будет возможно.

РЕФЕРЕНДУМ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ

Общий принцип в ст. 6 Закона о референдуме: оговорка о возможности принятия ФОГВ решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, что не является обстоятельством, препятствующих проведению референдума по данному вопросу, за исключением случая, когда сама инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума отзывает свою инициативу.

Общий принцип: ОГВ вправе принимать референдарных вопросов, следовательно,

нет ограничений в отношении принятия каких-либо решений по референдарным

вопросам со стороны ФОГВ. В отношении референдума нельзя принять обратное

решение: если вопрос входит в исключительную компетенцию, то нельзя проводить такой референдум. Интерпретируем, как разграничение ситуаций каждодневной

политики и исключительной политики, которую творит народ на референдуме. КС признал такой подход конституционным (ПКС от 2103.2007 г. № 3-П): в КП

механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и

волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и

представительной демократии. Референдум не должен подменять органы народного представительства. Референдум не мог использоваться как институт, подменяющий

иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам

представительной демократии, в т.ч. в нарушение исключительных прерогатив ФС,

которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах

законотворчества как способа принятия государственных решений. Можно ли проводит референдум по бюджетным обязательствам? По текущим финансовым обязательствам нельзя. Следовательно, провести такой референдум невозможно, но он оговорил, что, с точки зрения будущих финансовых обязательств, проведение

референдума возможно! Теоретически можно провести референдум по расходовании денежных средств по тем или иным направлениям – спорный вопрос,

будущие финансовые обязательства всегда связаны с введением вопросов деятельности Правительства РФ.

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА, ИСКЛЮЧАЮЩИЕ НАЗНАЧЕНИЕ И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА

119

Можно в условиях нормальной политики, но никак иначе. Все вопросы требуют

нормального регулирования, эффективность, результативность и чистоту принятого

решения. Когда нельзя провести референдум?

В условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ или отдельных местностей, а также в течение 3 месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения. Разумное решение, объективно принять невозможно; Последний год полномочий ПРФ, ГД – нельзя напоследок оставить бомбу

замедленного действия, нельзя использовать как инструмент предвыборной кампании;

Период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей

территории РФ; Не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем

голосования на выборах в ФОГВ, проводимые одновременно на всей территории РФ;

Выборные обстоятельства легко объяснимы (ПКС РФ от 11.06.2003 г. № 10-П): провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным

выражением власти народа, КРФ исходит из того, что названные выше формы

непосредственной демократии, имея каждая собственное назначение в процессе осуществления народовластия, равноценны, и будучи взаимосвязанными,

дополняют друг друга. Выборы и референдум предназначены для достижения самостоятельных целей: одновременное проведение выборов и референдума в силу

объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению

граждан и привести к снижению эффективности в той и другой форме непосредственного народовластия. Оно направлено на обеспечение согласованного

осуществления выборов и референдума с тем, чтобы каждая из этих форм

непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению. Приоритет выборам – инструмент

формирования представительных органов, которые решают основные вопросы,

выборы производятся периодично, чтобы формировать ОГВ. Пусть референдум

уступит. При этом нужно четко понимать, что выборы цикличны, когда референдум провести гарантированно можно. Поскольку избирательный цикл равен

определенному сроку, то нужно разделить цикл пополам, чтобы понять, какое

количество времени нужно отвести для референдума. В течение 4 лет

избирательного цикла должны существовать возможность проведения, по крайней

мере, 2 референдумов, а в течение 6 лет – около 3 референдумов. По крайней мере на 1 референдум отводится 1 год – на организацию и проведение.

В период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием его результатов не может быть

выдвинута другая инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам РФ – понятно, что может смутить участников референдума, пока

до конца не проведен референдум, то иного нельзя назначить; При принятии ЦИК РФ отрицательного решения о результатах выдвижения

инициативы проведения референдума соответствующая инициативная

120

группа по проведению референдума, а также граждане РФ, входившие в

состав этой инициативной группы, в течение 1 года со дня принятия решения

не могут повторно выдвинуть инициативу проведения референдума с такой же по смысл или содержанию формулировкой вопроса референдума. Если ЦИК прекращает процедуру, то с аналогичной инициативой можно выступить за 1 год – санкция за неудачную инициативу; Проведение повторного референдума (тождественность формулировок) не

допускается в течение 2 лет со дня официального опубликования его

результатов.

ФОРМУЛИРОВКА ВОПРОСОВ РЕФЕРЕНДУМА

Очень значимая проблема для проведения референдума – от формулировки зависит восприятие и результаты референдума. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы:

1.Исключалась возможность его множественного толкования – буквальное

толкование;

2.На него можно было дать только однозначный ответ – да/да // нет/нет;

3.Исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

4.Референдум может проводиться по разным, в т.ч. альтернативным вопросам.

Разные инициативные группы по проведению референдума могут предложить

для вынесения на референдум такие вопросы.

Эти положения были развиты КС в ПКС РФ от 21.03.2007 г. № 3-П: формулировка

вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое с тем, чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за

несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении

// один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством РФ // не должно иметь

место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса

принципиального характера // правовые последствия принятого на референдуме

решения должны быть определенными по своему содержанию по своим

полномочиям. НЕ ДОЛЖЕН ИЗБИРАТЕЛЬ ВВОДИТЬСЯ В ЗАБЛУЖДЕНИЕ! Определенность правовых последствий выражается в понятности.

ПРОЦЕСС РЕФЕРЕНДУМА

Это процесс, процедурное понимание референдума. Процедура его применения. Стадии процесса референдума:

1.Инициатива референдума РФ;

2.Назначение референдума РФ;

3.Кампания референдума РФ. Информирование и агитация по вопросам референдума РФ;

4.Образование участков референдума РФ;

5.Составление списков участников референдума РФ;

6.Голосование на референдуме РФ;

121

7.Определение результатов референдума РФ;

8.Опубликование итогов голосования и результатов референдума РФ.

Вступление в силу решения референдума РФ;

9.Исполнение решения референдума.

Процесс референдума напоминает избирательный процесс: кампания референдума, образование участков референдума, составление списков референдума, голосование на референдуме, голосование на них – общее между выборами и референдуме.

Субъекты инициативы проведения референдума РФ:

КСобрание – в случае вынесения проекта новой конституции РФ на

всенародное голосование;

ФОГВ – в случаях, предусмотренных МД РФ и ФКЗ «О референдуме РФ»;

Не менее 2 миллионов граждан РФ, при этом на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тыс. из них. Народная гражданская инициатива по проведению референдума.

Кампания референдума, образование участков и составление списков будут

разобраны в течение избирательного права и процесса. Не будет говорить о

проведении референдума КС и ФОГВ – решение принимается, а референдум назначается. Особенно сложна гражданская инициатива. Когда мы говорим о народной инициативе, то она включает несколько стадий:

Образование участниками референдума инициативной группы по проведению референдума;

Собрание региональной подгруппы и принять решение о создании такового,

формулирование вопроса;

Проверка вопроса ЦИК, ходатайства и документов ИК СРФ. Регистрация

региональной подгруппы ИК СРФ;

Регистрация ЦИК РФ инициативной группы по проведению референдума и вопроса референдума;

Сбор не менее 2 миллионов подписей в поддержку инициативы проведения

референдума РФ;

Проверка ЦИК РФ подписных листов и принятие ЦИК РФ решения о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

Таким образом, стадии порядка народной инициативы включает 6 стадий – на практике реализовать ОЧЕНЬ сложно. Инициация референдума по пенсионной реформы остановилась в 2019 г. на регистрации в ЦИК РФ инициативной группы, поскольку существовало несколько инициаторов.

Процедура очень сложная, которая кратко отражает содержание статей 15-20 ФКЗ – очень сложно пройти все детали. Чтобы утвердить собрание региональной

подгруппы вы должны нотариально удостоверить каждую из подписей. Когда есть спор, то может осуществлять зарегистрированными членами – препятствие народной инициативы.

122

Если такой референдум был инициирован, то ЦИК РФ направляет такие документы

ПРФ, который направляет в КС запрос с конституционностью референдума. Если

КС принимает положительное решение, то ПРФ принимает решение о проведении референдума (назначает референдум). Традиционные стадии референдума: составление списков участников – кампания референдума – голосование на референдуме – определение итогов голосования и результатов референдума – опубликование итогов голосование и результатов референдума – вступление в силу решения референдума – исполнение решения, принятого на референдуме.

После проведения голосования определяются результаты референдума (ЦИК РФ устанавливает является ли – три теста):

1.Референдум состоявшимся или несостоявшимся – признается состоявшимся, если приняли участие более половины участников, внесенных в списки референдума, т.е. для того, чтобы референдум был состоявшимся, то нужно

50% избирателей приняли участие;

2.Результаты референдума действительными или недействительными – ЦИК РФ может признать результаты недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков, где списки на момент

окончания включают в себя 25% от общего числа участников референдума.

Недействительным являются, если на отдельных избирательных участках допущены нарушения, которые не позволяют говорить о действительности

голосования и на этих участках проголосовало не менее 25% списочных участников;

3.Решение референдума принятым или непринятым – решение считается

принятым, если «за» проголосовало более 50% от числа участников, принявших участие в голосовании.

Прохождение 3 тестов позволяет установить референдум!

Юридические свойства решения референдума РФ:

1.Является общеобязательным;

2.Не нуждается в дополнительном утверждении;

3.Действует на всей территории РФ;

4.Может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на

новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения – действует принцип, что подобное изменяется подобным – можно изменить или отменить решение на новом референдуме, но также используется представительная демократия;

5.Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание НПА, ФОГВ, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение

15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого НПА, который не должен превышать 3

месяцев со дня принятия решения на референдуме. Референдарные решения могут быть самоисполнимыми – проект новой КРФ – такой акт принят и вступает в силу, но бывают несамоисполнимые референдарные решения –