учебный год 2023 / Экзамен / Расширение компетенции 2000-2008 (Лавров)
.docxJ1.A. Окуньков в 1999 г. отмечал, что практически все экономические и политические преобразования, прошли под знаком президентского нормотворчества. С 2000 г. со сменой Президента «указное законотворчество» в его изначальном понимании практически сошло на нет.
Новый Президент, В.В. Путин, просто избрал иной путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции, и практически не использовал указы для восполнения «пробелов» даже в тех пределах, которые предусмотрел Конституционный Суд. Он стал добиваться своих целей «в рамках и средствами существующего правопорядка» с соблюдением существующих юридических форм и процедур. С 2000 г. полномочия главы государства расширялись и расширяются, но всегда со ссылкой на Конституцию, правда в ее несколько непривычной интерпретации, и по большей части на законодательном уровне.
В этот период полномочия Президента были дополнены весьма сомнительными с точки зрения их соответствия принципам разделения властей и федерализма «инструментами», при помощи которых глава государства может выполнять функцию гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека, добиваясь единства правового пространства, верховенства Конституции и законов РФ, своевременного исполнения всеми органами государственной власти судебных решений. Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов РФ» в результате многочисленных внесенных в него изменений и дополнений зафиксировал механизм «федерального воздействия» в отношении глав и парламентов субъектов РФ, принимающих неконституционные или незаконные акты. До внесения данных изменений Президент вносил представление о проекте ФЗ о роспуске представительного (законодательного) органа субъекта. Теперь роспуск производится по его указу.
В целом закрепленный двухступенчатый механизм и в отношении органа законодательной власти, и в отношении высшего должностного лица субъекта РФ одинаков. Первый шаг - это вынесение Президентом предупреждения, второй шаг — это решение Президента о роспуске парламента субъекта РФ или, соответственно, отрешении главы субъекта от должности. Такой подход федерального законодателя к трактовке общих принципов организации», равно как и функций Президента не мог не вызвать вопросов, в том числе и к Конституционному Суду. Но в своем Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П Суд признал положения данного
Федерального закона не противоречащими Конституции РФ
Важно обратить внимание на два момента:
Первый шаг (увольнение главы исполнительной власти субъекта) может быть оправдан, поскольку Президент здесь выступает в роли вышестоящего «начальника» в сфере органов исполнительной власти
Второй шаг (роспуск регионального парламента) уже ставит под сомнение принцип разделения властей и демократичность данного президентского полномочия. Аргумент субординации здесь не подходит, а с позиции статуса главы государства наделение Президента такими полномочиями выглядит не достаточно обоснованным.
В тексте данного Постановления обращает на себя внимание и еще один немаловажный момент, касающийся «скрытых» полномочий и имеющий, как кажется, значение для понимания позиции Суда и по другим вопросам. Фактически Суд сказал, что, раз уж допускается возможность осуществлять полномочия, которых ни в Конституции, ни в законе пет, просто «выявляя» их (но помня про разделение властей, конституционность и законность), то тем более нет никаких препятствий для выполнения конституционных функций, которые непосредственно конкретизированы в федеральном законе. Если вдуматься в логику такого умозаключения, то возникает ощущение, что Суд как бы презюмирует безошибочность определения законодателем компетенциоиных границ других властных институтов, в том числе и Президента. Такое предположение вполне можно подтвердить и другими решениями Суда. Однако согласиться с этим трудно.
Вопрос о мерах «федерального воздействия» подводит нас и к собственно кадровым полномочиям Президента в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Согласно все тому же закону № 184- ФЗ, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта расширил полномочия Президента, закрепив за ним право представлять кандидатуру на этот пост. В целом можно принять, обосновав, как это и сделал в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционный Суд, наличие у главы государства соответствующей компетенции. Можно, соответственно, даже обосновать и принять полномочия Президента по досрочному прекращению полномочий данного должностного лица даже на основании утраты доверия Президента. Однако, как мы уже упомянули, распространение кадровых полномочий Президента на орган законодательной власти субъекта РФ может быть поставлено под сомнение с точки зрения компетенции главы государства.
Конечно, может показаться, что механизм роспуска регионального парламента в случае его «сопротивления» кандидатуре (или кандидатурам) высшего должностного лица субъекта РФ, является просто аналогией президентского конституционного полномочия в отношении Государственной Думы. Но эго не совсем гак. На федеральном уровне речь идет о процессе выработки компромиссного решения по кандидатуре Председателя Правительства между двумя одинаковыми по политическому «весу» и легитимации органами государственной власти одного уровня - Президентом и Государственной Думой, при этом Дума является одной из двух палат федерального Парламента. Если же мы посмотрим на предлагаемый механизм, то становится понятно, что «весовые категории» участников процесса не просто разные, эти органы вообще не могут быть связаны, друг с другом каким-либо механизмом непосредственного «жесткого» взаимодействия, поскольку у них просто нет «точек пересечения», они действуют в разных плоскостях, на разных уровнях, в разных сферах, имеют разные функции. Таким образом, мы, имеем дело с переходом количества президентских кадровых полномочий в сфере исполнительной власти в качество, то есть в качественно иную прерогативу, затрагивающую региональную законодательную власть.
В продолжение этого вопроса стоит также упомянуть еще об одном «компетенционном приобретении» Президента РФ. 5 марта 2008 г. Государственной Думой в третьем чтении большинством голосов был принят закон с неприметным названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Первоначально текст законопроекта предусматривал всего-навсего внесение изменений в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», позволяющих членам Совета Федерации вносить законопроекты, в законодательные органы/ субъектов РФ; от которых они делегированы в верхнюю палату Парламента. Однако, в ходе второго чтения депутат Государственной Думы П.В. Семенов, «ранее, интереса к проблемам государственного строительства не проявлявший» выступил с, двумя кардинальными и хорошо проработанными поправками», буквально с ходу принятыми Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политики и включенными в Закон. Одна из принятых поправок дополнила, п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов, государственной власти субъектов РФ» незначительной, на первый взгляд оговоркой относительно того, что «ограничения, установленные настоящим пунктом в части, касающейся замещения государственных должностей федеральной государственной службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента РФ». Речь идет об ограничениях, согласно которым высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации; судьей; замещать иные, государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности, субъекта РФ или государственные должности государственной; службы, субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Таким образом, запрет на совмещение одновременно нескольких должностей не будет применяться в случаях, установленных указами Президента, которые, безусловно, будут издаваться по каждому конкретному случаю. Можно предположить, что поправки преследуют в качестве основной своей цели решение далеко не простых кадровых
вопросов на так называемый переходный период. Например, если тот или иной глава субъекта РФ по каким-то причинам будет отстранен от должности, то на его место Президент может предложить кого-нибудь из федеральных министров или даже заместителей Председателя Правительства. Однако такой «перевод в регионы» стал бы для некоторых из них очевидным понижением. В случае же если им дополнительно «предложить» какую-нибудь «высокую» (пусть даже не по содержанию, а по названию) федеральную государственную должность, то новые перспективы не представлялись бы в столь мрачном свете, не расценивались как «почетная отставка».
Говоря о кадровых полномочиях Президента, исполнительной власти и федерализме, нельзя не сказать и о появившейся относительно недавно в законодательстве прерогативе Президента в отношении глав исполнительной власти субъектов РФ, вызвавшей весьма негативное отношение и в научной среде, и в политических кругах, но все-таки легитимированной Конституционным Судом. Согласно ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции 2004 г.) гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П" признал указанное положение не противоречащим
Конституции. Заметим, что данным решением Конституционный Суд фактически «обошел» свое Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П, в котором, тогда отметил, что положение ч. 2 ст. 77 Конституции о единой системе исполнительной власти «относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» и «не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте РФ». Одновременно в этом Постановлении Суд заметил, «что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей», того, что спустя 9 лет Суд признает конституционной унификацию, заключающуюся в полном отказе от прямых выборов высших должностных лиц всех субъектов, эта позиция не предвещала.
Кроме того, исследуя «приращение» кадровых полномочий Президента, можно утверждать, что, по сути, со временем укоренилась примерно одинаковая схема формирования руководящего состава большинства органов, так или иначе вовлеченных в решение вопросов обеспечения обороноспособности и безопасности страны, вопросов внешней политики. Так, например, Президент по представлению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности руководителя Россотрудничества, заместители руководителя также назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, он же устанавливает и количество заместителей .
Следует сказать и о «приобретениях» в части кадровых полномочий Президента в отношении органов прокуратуры. Здесь помимо полномочий, касающихся Генерального прокурора РФ, в том числе возможности его временного отстранения от должности, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (в редакции 2007 г.) и Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре РФ» закрепили, что Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, который назначается на, должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента. Непосредственно Президент по представлению Председателя Следственного комитета назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Председателя Следственного комитета, других прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих следственных органов Следственного комитета. Он же устанавливает количество заместителей. Председатель Следственного комитета вносит Президенту предложения о включении воинских должностей военнослужащих в соответствующий перечень должностей, замещаемых высшими офицерами, о назначении на должность и освобождении от должности военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, о присвоении им воинских званий высших офицеров, а также об увольнении их с военной службы; представления о присвоении классных чинов и воинских званий. Кроме того, Президентом утверждается состав коллегии Следственного комитета (кроме лиц, входящих в нее по должности). То есть в «недрах» прокуратуры Президент фактически «обрел» структуру, полностью ему подконтрольную.
Что касается расширения полномочий Президента по управлению государственной службой, то, несмотря на колоссальный объем президентский прерогатив, в целом сложно говорить о «компетенционной экспансии», если только не рассматривать управление государственной службой изначально как прерогативу Правительства.