учебный год 2023 / Экзамен / Расширение компетенции 2000-2008 (Джегерис)

Но наибольшего внимания заслуживают кадровые полномочия Президента РФ, «простирающиеся» за пределы системы органов исполнительной и судебной власти. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предоставил Президенту право вместе с палатами Федерального Собрания формировать Центральную избирательную комиссию РФ, назначая 5 из 15 членов Комиссии. (Ст.21. 4. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации может быть назначено не более одного представителя. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Президентом Российской Федерации.) Данное полномочие, несомненно, выходит за рамки компетенции Президента, однако с учетом того, что Парламент здесь имеет равные с главой государства возможности, можно счесть это допустимым. Хотя, законодатель мог бы установить и иной порядок формирования Центральной избирательной комиссии, дистанцировав данный орган и от Президента, и от Парламента.

Более спорными, как представляется, являются положения Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», который установил, что Президент не только представляет Государственной Думе кандида 1уру на должность Председателя „ Центрального банка, как это оговорено в Конституции, но и назначает 3 из 12 членов Национального банковского совета - коллегиального органа Центрального банка, а также дает согласие по кандидатурам 12 членов Совета директоров, которые Председа1ель Центрального банка вносит в Государственную Думу.

(Статья 5.

     Государственная Дума:

     назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

     назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России (далее - Совет директоров) по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;

Статья 12.

     Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России.

     Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России.)

Характерно также, что предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется и Президенту, и в Правшельство.

Но и это не самое интересное. Особо следует выделить полномочия главы государства в отношении государственных корпораций, которые, особенно в последние два года, активно создаются во всех наиболее важных сферах хозяйственной деятельности государства (внешнеэкономическая

деятельность. , атомная энергетика нано технологии , реформирование жилищно-коммунального хозяйства, строительство олимпийских

объектов. , страхование вкладов", рыболовство , дорожное строительство , станкостроение и т.д.). На первый взгляд, данный вопрос практически лишен конституционно-правового содержания и не имеет непосредственного отношения к анализируемой проблеме. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидно, что полномочия, предоставленные Президенту подавляющим большинством федеральных законов об учреждении данных корпораций, значительно расширяют его компетенцию. Практически глава государства получает возможность оказывать определенное влияние на процессы, происходящие в экономической сфере, где призвано «главенствовать» Правительство.

'Так, например, Президент назначает и освобождает от должности Председателя Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) (ФЗ «О банке развития» от 17.05.2007 Статья 15. Председатель Внешэкономбанка

1. Председатель Внешэкономбанка является единоличным исполнительным органом Внешэкономбанка и осуществляет руководство его текущей деятельностью.

 

2. Председатель Внешэкономбанка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Председатель Внешэкономбанка назначается на должность по представлению Председателя Правительства Российской Федерации на срок не более пяти лет. Кандидатура нового председателя Внешэкономбанка представляется Президенту Российской Федерации за один месяц до дня истечения срока полномочий действующего председателя Внешэкономбанка.);

генерального директора, членов наблюдательного совета и председателя наблюдательного совета Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по содействию разработке, производству и - экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (Федеральный закон Российской Федерации от 23 ноября 2007 года N 270-ФЗ

"О Государственной корпорации "Ростехнологии" Ст.6, пункт 2. Президент Российской Федерации:

1) назначает председателя и иных членов наблюдательного совета Государственной корпорации "Ростехнологии", прекращает их полномочия в порядке, установленном настоящим Федеральным законом;

2) назначает на должность и освобождает от должности генерального директора Государственной корпорации "Ростехнологии";

3) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом.) ;

назначает и, освобождает от должности генерального директора, а также представляет Правительству для назначения на должность кандидатуры 5 из 14 членов наблюдательного совета Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»; представляет Правительству кандидатуры 6 из 17 членов наблюдательного совета Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства». Нельзя игнорировать и тот факт, что значимость вопросов, которыми занимаются корпорации, их совершенно особое правовое положение по сравнению с остальными хозяйствующими субъектами, наличие значительного числа льгот и привилегий делают президентские полномочия в данной сфере весьма серьезным «инструментом» в политической «игре», что, естественно, хоть и косвенно, но «усиливает» позицию главы государства.

Не менее важным является и закрепленное в Федеральном законе от 14 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества в РФ» положение о том, что квалификационные коллегии судей формируются из числа судей федеральных судов, судей судов субъектов' РФ, представителей общественности и представителей Президента РФ. Закон определяет органы судейского сообщества, к которым относятся квалификационные коллегии, как органы, создаваемые «для выражения интересов судей как носителей {* судебной власти». (Ст.11 п. 8. Представителями общественности в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами.

 

Представителями Президента Российской Федерации в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане Российской Федерации, состоящие на государственной службе Российской Федерации.

Полномочия члена квалификационной коллегии судей - представителя Президента Российской Федерации могут быть досрочно прекращены Президентом Российской Федерации.") С этой точки зрения, какое-либо участие в их деятельности, пусть даже косвенное, иных ветвей и органов государственной власти представляется противоречащим самой идее таких органов. Даже учитывая объем кадровых полномочий Президента в отношении органов судебной власти, трудно согласиться, что Конституция предполагает его участие и в формировании таких самоуправляемых профессиональных объединений. Интересен не только сам факт появления представителей Президента в каждой квалификационной коллеги на всех уровнях, но и требования к лицам, эти должности занимающим. Так, представителями Президента могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков. При этом к

представителям общественности требования гораздо выше: это должны быть граждане РФ, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо о г организациоино-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами. То> есть, требования к представителям Президента РФ минимальны, и не только в сравнении с фебованиями к представителям общественности или с прежней формулировкой данной нормы, но и в целом с учетом того, что это лица, вводимые в состав органов именно судейского сообщества, где уровень требований« к членам изначально весьма высок. Отметим также, что, согласно данному Закону, полномочия представителя Президента могут быть досрочно прекращены в случае совершения им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей. Здесь настораживает некая диспозитивность в вопросе прекращения полномочий, а также тот факт, что определять насколько тот или иной поступок является порочащим, видимо должен сам Президент. Если же говорить в целом о досрочном прекращении полномочий членов квалификационных коллегий, то, как представляется, установление системы, согласно которой, кто назначает, тот и освобождает от должности в случае с автономным самоуправляемым органом, выражающим исключительно профессиональные интересы судей (равно как и в любой другой профессии), является неверным. Конечно, в Законе сделано множество оговорок относительно обеспечения самостоятельности и независимости и органов судейского сообщества, и непосредственно членов квалификационных коллегий, однако выглядит это скорее формальностью, чем реальными требованиями. В данном случае наблюдается явный переход количества президентских прерогатив в сфере судебной власти в новое их качество — «вторжение» в деятельность органов судейского сообщества.

Необходимо сказать и о Федеральном законе о г 4 апреля 2005 г. № 32- ФЗ «Об Общественной палате РФ»¹. Общественная палата РФ — это институт, создающийся для того, чтобы обеспечивать взаимодействие граждан и общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного, содержания. С учетом этого, .механизм формирования Общественной палаты не может не вызывать возражений, поскольку именно Президенту здесь отведена ключевая роль. Во-первых, треть Палаты - 42 члена - утверждается непосредственно Президентом. Оставшиеся же две трети членов Палаты включаются в ее состав в два этапа по решению тех, кто уже является членами Палаты. Как было совершенно искренне замечено авторами одного из комментариев к данному Закону, «подобный порядок формирования Общественной палаты РФ исключае1 возможность для "попадания" в ее ряды людей случайных и далеких от

3 13

проблем российского общества» . Но фраза эта, как кажется, звучит двусмысленно. Помимо способа формирования, обращают на себя внимание и другие моменты. Например, Общественная палата вправе проводить общественную экспертизу проектов нормативных актов. Это могут бьпь любые, нормативные акты, любого органа власти, любого уровня за исключением актов главы государства.

Что касается иных полномочий Президента РФ, то следует сказать о продолжающемся расширении его прерогатив в сфере обеспечения обороны и безопасности. Так, вызвавший широкий резонанс Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму»² ввел в «инструментарий» Президента, помимо уже закрепленных в Конституции режимов военного и чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции. ( П.5 Ст.3.контртеррористическая операция - комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.)По сути данный режим выступает своеобразной заменой режима чрезвычайного или военного положения, имея при этом упрощенную процедуру введения без участия Парламента, что не может не вызывать настороженности в контексте серьезного «усиления» и Президента, и всей системы исполнительной власти в условиях такого режима управления³. (Ст.10 пп.2. Решение о применении Вооруженными Силами Российской Федерации вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз принимается Президентом Российской Федерации. 4. Общая численность формирований Вооруженных Сил Российской Федерации, районы их действий, стоящие перед ними задачи, срок их пребывания за пределами территории Российской Федерации и порядок замены определяются Президентом Российской Федерации)

Президентский Указ от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами»⁴ в сочетании с принятым в предыдущий период Федеральным законом от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами»⁵ весьма существенно дополнил президентские полномочия. Согласно этим актам, практически все вопросы в сфере военно-технического сотрудничества, от определения основных направлений политики до принятия решений по каждому конкретному случаю оказания военно-технической помощи иностранному государству, находятся исключительно в ведении Президента. Непосредственно вопросов обеспечения безопасности государства и населения касается и предусмотренное Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»⁶ право Президента РФ в исключительных случаях⁷ издавать технические регламенты без их публичного обсуждения. (Статья 10. Особый порядок разработки и принятия технических регламентов 

1. В исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. )

Хотелось бы сказать и о расширении организаций, обеспечивающих деятельность Президента. 9 советов и 9 комиссий созданы непосредственно при Президенте, т.е.

и формируются, и возглавляются самим главой государства на основании утвержденных им положений. Комиссии, выполняющие консультативные и информационно-аналитические функции, в основном специализированы по традиционным полномочиям главы государства (гражданство, государственные награды, до недавнего времени – помилование). Однако, большая часть советов и некоторые комиссии занимаются рассмотрением вопросов, не

отнесенных прямо к президентским полномочиям, или входящих в «неявные» полномочия (военно-техническое сотрудничество, федеративные отношения, наука и образование, культура и искусство, развитие гражданского общества и пр.). По существу, эти совещательные органы представляют собой форму выведения некоторых вопросов за рамки официальной структуры президентской администрации и привлечения к экспертной деятельности людей, не входящих в штат администрации.

Примеры:

УКАЗ Президента РФ от 30.08.2004 N 1132 (ред. от 03.02.2011) "О СОВЕТЕ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КУЛЬТУРЕ И ИСКУССТВУ"

1. Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства.

Совет организует прием и экспертизу представлений на соискателей Государственных премий Российской Федерации в области литературы и искусства, Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарной деятельности, а также премий Президента Российской Федерации для молодых деятелей культуры, рассматривает вопросы, касающиеся присуждения указанных премий, и вносит соответствующие предложения Президенту Российской Федерации.

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 14 ноября 2002 г. N 1318

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О КОМИССИИ ПО ВОПРОСАМ ГРАЖДАНСТВА ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СОСТАВА.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации (далее именуется - Комиссия) является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Согласно Указу Президента РФ от 6 ноября 2004 года № 1417 - Комиссия была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

В целях совершенствования государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также содействия развитию институтов гражданского общества постановляю:

1. Преобразовать Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

1 Собрание законодательства РФ 2005 №15 Ст. 1277.

2 Собрание законодательства РФ. 2006.№ 11 Ст 1146.

3 См., например, об этом: Краснов М.А , Шабшнский ИГ. Указ. соч. С. 61 — 62.

4^3,6 Собрание законодательства РФ. 2005. № 38 Ст. 3800.

5 Собрание законода1ельства РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.

6¹⁴⁴ Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. (ч. I). Ст. 5140.

7^0,9 Согласно данному Федеральному закону, исключительными считаются случаи возникновения обстоятельств, приводящих к непосредс1 венной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, а также случаи, когда для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строиIельства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного акта о техническом регламенте.