учебный год 2023 / Экзамен / Лавров

На сегодняшний день Президент РФ – это орган государственной власти, который имеет особый, уникальный, как юридический, так и фактический статус, несравнимый ни с одним из органов, составляющих систему государственной власти в РФ.

Особое положение российского Президента проявляется в том, что:

1) вопреки закреплению в Конституции РФ принципа разделения властей, сохраняются качества единства, монолитности, нерасчлененности власти;

2) власть в восприятии общества ассоциируется с главой государства, т.е. с Президентом РФ;

3) на Президенте РФ замкнут весь аппарат государственного управления

Если говорить о критике в адрес института президентства, то сегодня именно Президент РФ ассоциируется с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей; усиление исполнительной ветви власти и выстраивание «вертикали»; «указное законотворчество»; «всесилие» президентской Администрации; «упадок» парламента; фиктивность конституционного правосудия. Именно Президент РФ представляется в качестве если не инициатора, то куратора большинства недемократических мер и реформ.

В то же время, число сторонников института президентства РФ в его нынешнем виде среди специалистов также велико, а общественная поддержка порой просто поражает своей устойчивостью.

Проводя исследование в рамках данного доклада мы ставили перед собой следующие цели:

1. проанализировать положения действующей Конституции РФ 1993 г., иных нормативных правовых актов, регулирующие правовой статус Президента РФ, а также федеральные законы и указы Президента РФ за период с 1994 г. по 2012 г, выявив случаи «компетенционной экспансии», когда полномочия Президента РФ расширялись в нарушение положений Конституции РФ и федеральных законов, заложенных в них принципов и идей, если такие факты имелись;

2. проанализировать практику Конституционного Суда РФ с момента принятия Конституции РФ, касающуюся статуса и полномочий Президента

3. установить закономерности и проследить тенденции развития российского института президентства с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня;

Вам решать, получилось у нас это или нет.

1.2. Статус Президента по Конституции РФ 1993 г.

Как справедливо отмечает Г.В. Дегтев, «мы имеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею "сильной" президентской власти». По действующей Конституции РФ 1993 года Президент РФ является главой государства (ч. 1 ст. 80), и именно он занимает доминирующее положение в системе органов государственной власти. Это нашло отражение даже в том, как располагаются главы в тексте Конституции — глава 4 «Президент РФ» открывает описание системы государственной власти. В общей сложности из 137 статей Конституции РФ главе государства, так или иначе, посвящены более 30.

Крайне важную роль для определения и понимания правового статуса Президента РФ играет ст. 80 Конституции 1993 г., которая представляет собой своеобразную квинтэссенцию, краткую «формулу» российского президентства, связывает воедино весь механизм государственной власти,. При этом данную статью, как представляется, необходимо рассматривать в неразрывной логической взаимосвязи с ч. 1 ст. 82 Конституции, содержащей формулировку президентской присяги. Остановимся на некоторых элементах данной «формулы».

Особого внимание заслуживает появление в Конституции (ч. 2 ст. 80) в отношении Президента такой категории, как «гарант Конституции»¹. Нынешняя российская Конституция, «определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная

норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ.

Конституционная норма не может не иметь юридического содержания:

1. глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию

2. требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. Такую трактовку

подтверждает и формулировка президентской присяги, где речь идет,

соответственно, о том, что Президент клянется соблюдать и защищать

Конституцию. Для защиты Конституции у Президента есть целый «набор

инструментов»². Стоит правда отметить, что многие ученые-юристы весьма

негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не

Конституционный Суд является гарантом Конституции. Однако Конституционный Суд не уполномочен действовать по собственной инициативе, что ограничивает его возможности быть в полном смысле гарантом Конституции. Реальные возможности по обеспечению Конституции сосредоточены в руках Президента. Что касается отведения главе государства особой роли в защите прав и свобод человека и гражданина³, интересно, что в тексте президентской присяги порядок расположения таких ценностей, как Конституция и права и свободы отличен от положения ч. 2. ст. 80: права и свободы предшествуют Конституции. Такой подход видится как раз более логичным и более соответствующим и положениям об основах конституционного строя, и самой идее демократического правового государства⁴. Охрана суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80) составляет третий элемент президентской присяги. Формулировка присяги обязывает главу государства «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства». Здесь дополнительно также появляется упоминание о государственной безопасности.

Кроме того, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ 1993 г. возлагает определение основных направлений внутренней и внешней политики государства также на Президента. Таким образом, нормы Конституции РФ 1993 г. недвусмысленно позиционируют институт президентства в качестве центрального, ключевого элемента системы государственной власти.

Избрание Президента РФ. Положения действующей Конституции закрепляют, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 4), граждане РФ вправе участвовать в управлении, делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32) и, соответственно, обладают правом избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32) .

Минимальные конституционные требования к кандидату на должность Президента:

1. Срок президентских полномочий сначала был установлен на 4 года, а потом возрос до 6 лет. В самой идее увеличения срока президентских полномочий нет ничего нового⁵, ведь оптимального срока президентских полномочий в мире объективно не существует (единственная закономерность, которая прослеживается: срок полномочий главы государства, как правило, тем короче, чем более широкими полномочиями он располагает). Тем более, что следует напомнить о традиционализме и некоей ментальной склонности нашего общества к длительному восприятию одного лица в качестве руководителя, особенно, если его действия находят определенную поддержку.

2. Минимальный возраст – 35 лет. Отсутствует требование, касающееся предельного возраста (в Конституции 1978 он составлял 65 лет), что выглядит вполне логично, так как с течением времени память о весьма немолодых руководителях советского периода «поблекла», а в зарубежной практике было немало примеров, свидетельствовавших о неоспоримой способности тех, чей возраст за 60, эффективно управлять государством.

3. Появился так называемый ценз оседлости — требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку все-таки «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели»⁶. Относительно же именно такой продолжительности, можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10 летний срок постоянного проживания — это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России⁷. Заметим также, что президентский ценз оседлости — явление для России уникальное. Ведь как справедливо замечает Е.И. Колюшин, «каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает»⁸, хотя для региональных и муниципальных выборов это было бы вполне, как кажется, оправдано.

Конечно, хотелось бы согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент»⁹, однако развитие законодательства о выборах Президента РФ и о политических партиях в 1993 -2009 гг. существенно «обогатило» конституционные положения, порядком сузив этот круг на практике.

Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ — не менее важная составляющая его правового статуса, позволяющая судить, прежде всего, о том, насколько стабилен данный институт, насколько демократичен механизм передачи властных полномочий и насколько ответственен Президент РФ. Если говорить о досрочном прекращении президентских полномочий, то согласно ч. 2 ст. 92 Конституции основаниями являются три случая: отставка Президента; стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; отрешение Президента от должности.

Однако, основываясь на системном восприятии норм самой Конституции, этот перечень сложно считать исчерпывающим, поскольку к основаниям досрочного прекращения полномочий также «следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы РФ, то есть утрату права на избрание, как оно определено в ч, 2 ст. 81 Конституции»⁹. Хотя, до возникновения в действительности одной из обозначенных ситуаций вряд ли вопрос об открытом характере перечня оснований перейдет в практическую плоскость.

Относительно же трех конституционных оснований следует констатировать, что первое уже было однажды использовано в 1999 г. Б.Н. Ельциным¹⁰, и в целом процедура вопросов не вызывает, хотя отсутствие какого бы то ни было регулирования нельзя считать нормой, оставляя все на «откуп» главе государства. Второе основание испытания практикой не проходило, да и не могло, поскольку процедура его использования вызвала вопрос к Конституционному Суду, который в своем Постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П¹¹ фактически обосновал необходимость принятия соответствующего закона. Суд указал, что использование данного основания «требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма... осуществлять свои полномочия». Единственный момент, который абсолютно очевиден и без дополнительных норм (и Конституционный Суд указал на это) — Президент должен находиться в таком состоянии, когда ни временное прекращение им осуществления своих полномочий, ни добровольная отставка невозможны. Но по сей день нормативного регулирования этого вопроса нет.

Третье основание, которое, по сути, и является единственной возможностью привлечения Президента РФ к ответственности (правда преимущественно уголовной, а не конституционной^П8), было востребовано практикой, но инициатива потерпела неудачу. В 1999 г. Государственная Дума предприняла попытку выдвинуть обвинение против Президента РФ Б.Н. Ельцина и инициировать тем самым процедуру отрешения его от должности¹². Сама процедура отрешения от должности является многоступенчатой и весьма непростой и имеет достаточно развернутое конституционно-правовое регулирование в виде ч. 2 ст. 92 и ст. 93 Конституции, главы 22 Регламента Государственной Думы^ь0, главы 23 Регламента Совета Федерации¹³, главы 15 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» ' . Однако и в этом случае нельзя говорить об исчерпывающей и должной регламентации процедуры, поскольку многие вопросы остаются открытыми (например, вопрос о том, каким образом Верховный Суд, имеющий несколько подразделений, дает свое заключение, или происходит ли приостановление полномочий Президента с момента принятия Государственной Думой постановления о выдвижении обвинения).

Принципиальным же, на наш взгляд, является вопрос о том, что кардинально изменившиеся по сравнению с Конституцией 1978 г. основания для отрешения Президента от должности - государственная измена или совершение иного тяжкого преступления — теперь не имеют конституционно - правового наполнения и трактуются исключительно с позиции уголовного права. Между тем это — неуместное упрощение, поскольку к Президенту едва ли применима норма ст. 275 Уголовного кодекса РФ¹⁴ и в целом его действия должны оцениваться преимущественно с конституционно-правовой точки зрения. Как убедительно доказывает Б.С. Эбзеев^ы, возможна и необходима конституционализация такого основания как «государственная измена» путем разработки специального состава «государственной измены Президента РФ», в основу которого как раз может быть принята «формула» института президентства, зафиксированная в ст. 80 и ее концентрированный вариант, заключающийся в тексте президентской присяги, записанной в ч. 1 ст. 82 Конституции.

1 Интересно, что данное понятие не используют ни Конституция США, ни европейские конституции Не было его и в отечественном конституционном законодательстве.

2 См . Комментарий к Конституции РФ / Под общ ред Кудрявцева Ю В М , 1996. С 364

3 См. об этом. Тихон ЕА Президент России — гарант прав и свобод человека и гражданина // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 4 С. 19-24.

4 Виноградов В, Пчешанова О Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрисг 1995. №5/6. С 33-34

5 Напомним, что сама идея увеличения срока президентских полномочий принадлежит отнюдь не нынешнему Президенту РФ Д.А. Медведеву Впервые она была высказана 7 декабря 2001 г С.М. Мироновым, потом данный вопрос поднимали A.A. Кадыров, В.В. Жириновский, Е С. Савченко, В.Н.

6 Козлова ЕII, Кутафий О Е. Указ. соч С. 372.

7 См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева Л.Б 2003 (http://conbtitution.garant.ru/DOC_3848902.htm)

8 Кочюшин Е.И Конституционное право России: Курс лекций М., 2006. С. 191.

9 Багшй М.В Президенты РФ и США. Роль, порядок выборов, полномочия. М , 2008. С. 41.

10 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1761 «Об исполнении полномочий Президента РФ» // Собрание законодательства РФ 2000 № 1 (ч. II). Сх 109.

11 Вестник Конституционною Суда РФ. 2000 № 6.

12^н8 Формулировка ч. 1 ст. 93 Конституции, говорящая об отрешении Президента от должности по обвинению «в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления», вызывает вопросы по многим аспектам. Так, например, В.В. Комарова обращает внимание на то, что упоминание в указанной статье лишь тяжких преступлений, «не исключает, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ» (Конституция РФ' доктринальный комментарий (посттеиный) / Под ред. Дмитриева Ю.А 2009. С. 376).

^1,9 Обвинение содержало пять пунктов I) «развал» СССР и «ослабление» России; 2) государственный переворот в 1993 г.; 3) «развязывание» войны в Чеченской Республике 1994 г.; 4) «ослабление» обороноспособности и безопасности России; 5) геноцид российского народа (см. об этом: Завтра 1999. 18 мая).

13¹⁵' Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательсша РФ. 2002. № 7. Сг 635

14 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. С г. 2954.