учебный год 2023 / Экзамен / zuykov

2.1.Разработка модели института президентства (1990 - 1991 гг.).,.34

2.2.Разработка модели института президентства (1991 - 1993 гг.)...41

3

Введение

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день Президент РФ - это орган государственной власти, который имеет особый, уникальный, как юридический, так и фактический, статус, несравнимый ни с одним из органов, составляющих систему государственной власти в РФ. Особое положение российского Президента проявляется в том, что:

-вопреки закреплению в Конституции РФ принципа разделения властей, сохраняются качества единства, монолитности, нерасчлененности власти;

-власть в восприятии общества ассоциируется с главой государства, то есть с Президентом РФ;

-для удержания своего авторитета Президент РФ практически не нуждается в легитимной основе собственной власти;

-Президент РФ является фактически единственным ответственным лицом, но его ответственность носит скорее нравственный характер;

-на Президента РФ замкнут весь аппарат государственного управления1.

Вчем причина такого положения дел? В какой степени эго зависит от конституционно-правовых норм и от внеинституциональных факторов? Каковы варианты дальнейшего развития такой ситуации? Возможно ли чтото скорректировать в рамках конституционного права? Для ответа на эти и некоторые другие вопросы необходимо изучить, как происходило формирование и развитие такого системообразующего института российского конституционного права, как президентство.

Российский институт президентства - объект, который с момента

возникновения неизменно вызывает повышенный интерес как российских,

' Весьма образное высказывание одного из политологов объединило практически все эти характеристики: «В отсутствие демократических традиций и привычки различать законодательную, исполнительную и судебную власть, при наличии, наоборот, привычки воспринимать власть как единство гигантского сонма начальников, во взаимоотношениях между которыми можно понять только одно — от главного начальника зависит все, население страны с благодарностью относит на счет Президента (как ранее царя или генсека) все то, что у него не отняли. Тем более все то, что ему дали» {Третьяков В. Почему победил Путин // Российская газета 2004. 16 марта)

4

так и зарубежных специалистов в области права, политологии, истории, социологии и других наук, а также журналистов и рядовых граждан. Причем по отношению к данному институту представлен весь спектр возможных мнений и оценок. Если говорить о критике в адрес данного института, то сегодня она все чаще звучит от представителей российской юридической науки, а также от зарубежных экспертов. Именно Президент РФ ассоциируется с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей; «усиление» исполнительной ветви власти и выстраивание «вертикали»; «указное законотворчество»; «вырождение» федеративных отношений; «всесилие» президентской Администрации; «упадок» Парламента; фиктивность конституционного правосудия и т.д. Именно Президент РФ представляется в качестве если не инициатора, то куратора всех недемократических мер и реформ. В то же время, число сторонников данного института в его нынешнем виде среди специалистов'также велико, а общественная поддержка порой просто поражает своей устойчивостью. Такая неоднозначная ситуация диктует необходимость предпринять попытку в рамках конституционного права объективно и комплексно исследовать практику российского президентства, систематизировать ее и определить, в каком направлении эволюционирует данный конституционно-правовой институт, какие факторы влияют на его развитие, насколько этот институт органичен для России, в чем «слабые» места действующей модели института президентства, какие проблемы и в какой мере могут быть решены конституционно-правовыми средствами.

Актуальность такого рода исследования обусловлена, во-первых, тем, что научное обобщение и анализ практики функционирования любого конституционно-правового института следует производить периодически в порядке своеобразного мониторинга его эффективности и актуализации соответствующих знаний о нем, поскольку даже при относительной стабильности норм конституционного права имеют место изменения. Вовторых, актуальность темы определяется спецификой текущего момента.

5

Российскому институту президентства исполнилось уже 18 лет. Кроме того,

прошло больше года после состоявшихся 2 марта 2008 г. пятых президентских выборов, по итогам которых был избран третий по счету Президент РФ. В 2008 г. впервые за 15 лет с момента принятия действующей Конституции РФ 1993 г. в нее были быстро и без каких-либо прений внесены

поправки, увеличившие срок легислатуры Президента с 4 до 6 лет и

установившие подотчетность Правительства Государственной Думе. После

президентских выборов опять же впервые пост Председателя Правительства занял бывший глава государства, возглавляющий доминирующую

политическую партию, которая после парламентских выборов 2007 г. имеет «конституционное» большинство голосов в нижней палате Парламента. К

настоящему моменту можно совершенно определенно говорить о

сформировавшихся правовых позициях Конституционного Суда по многим вопросам, касающимся функционирования института президентства. Кроме того, именно сейчас не только экономика России, но и сама система властных институтов проходят испытание еще одним, на сей раз мировым, финансовым кризисом, а также меняющимся мировым порядком.

Учитывая это, а также тот факт, что, к сожалению, в виду различных (обьекшвных и субъективных) причин при всем внимании, которое уделяют специалисты в области конституционногоправа отдельным проблемным аспектм института президентства, комплексных исследований такого рода пока проведено не было, обращение к вопросу эволюции института президентства РФ является не просто возможным и интересным, но и очевидно необходимым.

По сути, исследование эволюции института президентства неразрывно связано с попыткой решить теоретическую и глубоко философскую проблему создания органичной для России правовой модели (основы) организации государственной власти, поскольку именно от ее решения, в

6 конечном счете, зависят и ответы на текущие вопросы правового характера2.

К их числу относятся и вопросы корректировки действующей модели института президентства РФ. Безусловно, далеко не все в отношении

функционирования такого органа, как Президент РФ, может и должно быть урегулировано правовыми средствами, однако отдельные шаги в этом направлении представляются необходимыми. Одним из таких вариантов корректировки ситуации конституционно-правовыми средствами является закон «О Президенте РФ», идея и проекты которого вынашивались давно, но который с позиции сегодняшнего дня видится несколько иначе и в плане целей, и в плане содержания, а также, что немаловажно, в плане возможности принятия.

Резюмируя сказанное, можно утверждать, что в настоящее время существует потребность в проведении такого рода конституционноправового исследования с учетом опыта, накопленного Россией за эти годы, и актуальных научных разработок.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что сама идея президентства обсуждалась и в научных, и в политических кругах как в дореволюционной, так и в советской России, ни данный институт в целом, ни отдельные элементы правового статуса практически не нашли своего отражения' в фундаментальных конституционно-правовых исследованиях. Немногочисленные научные разработки касались лишь зарубежных моделей института президентства: например, работы М.А. Кругоголова, А.А. Мишина, Ю.Н. Ныперко, В.Н. Плешкова, Г.Л. Решетникова, В.А. Савельева и других. В определенной степени к исследованиям, касающимся президентства, из числа работ дореволюционного периода могут быть отнесены, например, труды А.Д. Градовского, A.M. Гурвича, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского. Что касается советского периода, то можно назвать работы И.П. Трайнина, Б.М. Лазарева.

2См.: Кененова И.П «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы современного цикла развития власти в России // Государе i венная власть и местное самоуправление. 2007. №

3С. 3-14.

7

В отечественной науке конституционного права начало исследованиям института президентства, отдельных его элементов, места в механизме государственной власти и перспектив развития было положено самим фактом учреждения этого поста в СССР и РСФСР в начале 90-х гг. XX в. Процесс подготовки новой Конституции РФ в 1990-1993 гг. можно считать началом интенсивной теоретической разработки различных вопросов российского института президентства. Об этом в своих публикациях рассуждали многие участники данного процесса: С.С. Алексеев, Л.Б. Волков, В.Д. Зорькин, В.Б. Исаков, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, М.А. Митюков, О.Г. Румянцев, Б.А. Страшун и др.

Среди наиболее ранних работ, посвященных институту президенiства и различным аспектам его функционирования, следует выделить исследования Б.П. Елисеева, Б.М. Лазарева, Ю.И. Скуратова, М.С. Студсникиной, Б.Н. Топорнина, Е.А. Туманова, М.А. Шафира и др. Многочисленные научные работы, касающиеся института президентства РФ, появляются в России с середины 90-х гг. Однако в основном они связаны с рассмотрением отдельных вопросов и проблем конституционно-правового статуса Президента РФ. Так, например, можно выделить работы, посвященные: российской форме правления - О.И. Зазнаев, А.Д. Керимов, М.А. Краснов, В.Б. Кувалдин, А.Н. Мещеряков; нормативным актам Президента РФ - С.А. Авакьян, С.А. Иванов, М.Г. Кубагаев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин; положению Президента РФ в системе разделения властей - И.Л. Волошенко, А.А. Котенков, М.А. Краснов, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Д.Ю. Скуратов, И.В. Филиппов, Г.Н. Чеботарев; досрочному прекращению исполнения Президентом РФ своих полномочий - С.А. Авакьян, В.А. Виноградов, С.Г. Колбая, Н.С. Сопельцева; вспомогательным органам при Президенте РФ - Б.П. Елисеев, Д.Н. Петровский, И.В. Сыскова.

Что касается основных работ, в которых проводится комплексное исследование института президентства РФ, в числе таковых можно назвать работы А.Ф. Алиева, М.В. Баглая, Г.В. Дегтева, Ю.А. Дмитриева, Б.П.

8

Елисеева, В.И. Каинова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.Н. Суворова, В.Е. Чиркина.

При этом необходимо отметить, что российская модель института

президентства и различные аспекты ее функционирования привлекают

постоянное внимание представителей политологической науки, как российской (например, В.Я. Гельман, В.В. Иванов, А.Н. Кынев, Л.Ф.

Шевцова и другие), так и зарубежной (например, Т. Колтон, Р. Саква, Д. Тризман, Э. Уокер, С. Холмс, С. Фиш и др.).

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются

перспектив дальнейшего развития данного института, предложение проекта закона «О Президенте РФ», как одного из способов совершенствования института президентства.

Соответственно автор ставит перед собой следующие задачи:

1.исследовать процесс разработки российской модели института президентства и определить факторы, оказавшие влияние на выбор формы правления и конституционно-правовую конструкцию данного института;

2.проанализировать положения Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г., впервые урегулировавшие правовой статус российского

Президента, их особенности и последующую трансформацию;

3.проанализировать положения действующей Конституции РФ 1993 г., иных нормативных актов, регулирующие правовой статус Президента РФ, их особенности, интерпретацию и потенциал;

4.предложить и обосновать авторский подход к классификации полномочий Президента РФ;

5.проанализировать и систематизировать нормативные акты Президента РСФСР (РФ), Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР

9

(РФ) в период с 1991 по 1993 гг., которыми полномочия Президента расширялись в сравнении с конституционными;

6.проанализировать и систематизировать федеральные законы и указы Президента РФ за период с 1994 по 2009 г, выявив случаи «компетенционной экспансии», когда полномочия Президента РФ расширялись в нарушение положений Конституции РФ и федеральных законов, заложенных в них принципов и идей;

7.проанализировать практику Конституционного Суда РСФСР (РФ) за весь период существования в России института президентства, касающуюся статуса и полномочий Президента РСФСР (РФ);

8.установить закономерности и проследить тенденции развития российского института президентства с момента его введения и до сегодняшнего дня;

9.обосновать необходимость дополняющего и развивающего конституционные положения комплексного нормативного акта, регулирующего правовой статус Президента РФ и органов, обеспечивающих его деятельность - федерального конституционного закона «О Президенте РФ».

Объект исследования — конституционно-правовой институт

президентства РФ, как комплекс конституционно-правовых норм, а также научное знание об этом институте.

Предмет исследования — эволюция института президентства РФ и научного знания об этом институте.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический и связанные с ним методы (логический метод, анализ и синтез, метод моделирования), а также специальные методы: формальноюридический, конкретно-исторический. В качестве ключевых методов исследования эволюции института президентства РФ использованы системный метод, предполагающий анализ не отдельно взятых актов, а всего комплекса нормативных документов, касающихся данного института, и

10

общественных отношений, складывающихся на практике, в контексте социальных, экономических, политических процессов, а также исторический метод, позволяющий исследовать институт президентства РФ в динамике. Важное значение имело также использование метода моделирования для обозначения перспектив дальнейшего развития института президентства РФ, а также разработки концепции федерального конституционного закона «О Президенте РФ».

Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области конституционного права, теории и истории государства и права, административного права. В частности следует упомянуть труды таких специалистов как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.Б. Атаманчук, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Ю.А. Тихомиров, М.Н. Марченко, А.Е. Мицкевич, Б.Н. Топорнин, Е.А. Туманов, В.Е. Чиркин. При анализе зарубежного опыта использованы работы Э: Дюркгейма и Ш.-Л. Монтескье.

Эмпирической основой диссертационного исследования являются

Конституция РФ, федеральные законы и нормативные акты Президента РФ,

(РФ), решения Конституционного Суда РФ, стенограммы, документы и материалы Конституционной комиссии и Конституционного совещания, тексты альтернативных проектов Конституции, публикации в СМИ, данные социологических опросов (ВЦИОМ, «Левада-Центр»).

Научная новизна исследования. Представленная диссертация является по состоянию на 2009 г. первым в отечественной конституционноправовой науке комплексным исследованием процесса эволюции института президентства РФ, охватывающим весь временной интервал с момента появления в России идеи учреждения данного поста по начало 2009 г. В