Пинель х. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3. С. 138-154.

[…]

I. Краткий исторический обзор

… испанская система не является, строго говоря, федеральной… Общепринято считать Испанию децентрализованным государством, то есть Испания продолжает оставаться унитарным государством и не является ни федерацией, ни, естественно, конфедерацией.

При абсолютной справедливости этого утверждения также принято считать, что Испания — одна из наиболее децентрализованных стран Европы. Процесс децентрализации, начавшийся с принятия Конституции 1978 года, привел к беспрецедентной передаче полномочий и ресурсов центра регионам (и в меньшей степени органам местного самоуправления). Значительная часть государственных ресурсов в настоящее время управляется региональными органами власти (то есть органами власти автономных сообществ): около 50% государственных расходов приходится на региональные органы власти и органы местного самоуправления, тогда как до децентрализации центр контролировал 90 % всех ресурсов. Считается, что по ряду параметров Испания даже обогнала такие государства Европы с классическим федеральным устройством, как, например, Германия. При этом процесс децентрализации еще не завершен, о чем свидетельствует новый Устав Каталонии. За ним следует или скоро последует принятие поправок к Уставам других важнейших областей Испании: Валенсии, Андалусии, Галиции и, скорее всего, Страны Басков. Можно сказать, что реформирование уставов ряда автономных областей знаменует начало нового многообещающего этапа на пути дальнейшей децентрализации. Вполне очевидно, что некоторые обсуждаемые в настоящее время предложения (реформирование Сената, новое определение системы региональных финансов и другие) выводят Испанию на путь к квазифедерализму.

… Генерал Франко, скончавшийся в 1975 году, оставил в наследие централизованное государство с исключительно ограниченной автономией на муниципальном уровне и полным отсутствием признания региональных органов власти. Самая первая попытка децентрализации, предпринятая в рамках Конституции Второй Республики, закончилась трагедией — Испанской Гражданской войной 1936-1939 годов. Уставы автономии, которыми обладали Каталония и Страна Басков, были незамедлительно аннулированы режимом Франко. В течение 40 лет после окончания Гражданской войны не предпринималось и не допускалось никаких мер по осуществлению децентрализации.

Поэтому, когда после смерти Франко начались демократические реформы, вопрос об изменении территориального устройства государства по-прежнему был актуален. После проведения в 1977 году первых демократических выборов Парламент Испании (Генеральные кортесы), состоящий из двух палат (Конгресс депутатов — нижняя палата и Сенат — верхняя палата), приступил к разработке демократической конституции, которая закрепила бы за Испанией статус парламентарной монархии. Среди обсуждаемых концепций находилось предложение о введении политической автономии, прежде всего на территориях, которые в течение крайне непродолжительного периода времени уже имели соответствующий опыт (Каталония и Страна Басков). Они получили этот статус непосредственно перед началом Гражданской войны и сохраняли его до ее окончания. Конституция была принята на общенациональном референдуме, состоявшемся 8 декабря 1978 года. Почти сразу после этого провинции Страна Басков и Каталония приступили к принятию своих уставов автономии. Оба устава были приняты Парламентом Испании без существенных затруднений в 1979 году и затем подтверждены на референдумах в Стране Басков и Каталонии. Новые автономные сообщества получили доступ к достаточно широкому кругу полномочий, так как они включили в свои уставы и полномочия по списку статьи 148 Конституции, и полномочия, которые они могли принять согласно статье 149 Конституции… В те годы многие считали, что получить статус автономного сообщества будут стремиться в основном Страна Басков и Каталония. Однако в действительности все оказалось не так просто. Еще два исторических региона, Галиция и Андалусия, также начали процесс получения автономии того же уровня. Здесь мнения стали расходиться. В конечном итоге было образовано четыре автономных сообщества… с максимально допустимым по Конституции уровнем автономии (иначе говоря, все полномочия статьи 148 плюс все возможные полномочия по статье 149). Канарские острова и Валенсия присоединились к вышеуказанным провинциям несколько необычным образом: их уставы были приняты по закрепленному в Конституции Испании правилу, которое позволяло этим провинциям взять на себя только полномочия статьи 148 Конституции. Остальные полномочия были переданы им государством посредством органических законов. После этого желание стать автономными выразили все остальные регионы. К середине 80-х годов было образовано 17 автономных сообществ/областей. Данный процесс был достаточно сложным и богатым на политические возмущения (бурная террористическая деятельность, попытка государственного переворота в 1981 году, политически нестабильное правительство и т.д.). Фактически две основные политические силы старались обратить реформирование в сторону централизации. Тогда же была предпринята попытка гармонизации всего процесса децентрализации. С этой целью в первом же чтении был принят соответствующий закон (так называемый «LOAPA»…), отклоненный позднее Конституционным судом.

Испания начала беспрецедентный процесс децентрализации. Все 17 автономных сообществ имели демократически избираемый Парламент и другие региональные учреждения, предусмотренные их уставами. Шесть областей включили в свои уставы максимальное количество полномочий, остальные — только полномочия, предусмотренные статьей 148 Конституции. При этом процесс реформирования уставов с целью включения в них полномочий по статье 149 мог начаться только через пять лет…

Следующий этап продолжался приблизительно с середины 80-х по 1992 год. Объем передачи товаров и услуг был очень большим. В связи с этим Центральное правительство и автономные сообщества создали двусторонние комиссии с одинаковым количеством участников с каждой стороны. Объем передачи, разумеется, зависел от количества полномочий у каждого конкретного автономного сообщества. В этот период центр принял большое число отраслевых законов с целью предоставления регионам возможности самостоятельно принимать нормативные акты и образовывать общественные органы. Продолжалась разработка доктрины Конституционного суда.

В 1992 году начался третий этап. Две основные политические силы приняли на государственном уровне решение довести количество полномочий последних одиннадцати автономных сообществ до уровня первых шести, что привело к реформированию уставов этих сообществ. В целом все 17 регионов получили одинаковую автономию (с точки зрения количества полномочий)… Имеющиеся в настоящее время различия в полномочиях являются несущественными и связаны в основном со специфическими историческими или лингвистическими факторами: несколько автономных сообществ сохранили индивидуальную систему гражданского права; шесть признают два официальных языка (кастильский испанский плюс региональный), часть регионов имеет свою собственную полицию.

На испанском политическом жаргоне это называется «café para todos» (кофе для всех). Смысл в том, что в Конституции были заложены основы для решения территориальных вопросов басков и каталонцев, а дело закончилось децентрализацией всей территории страны и наделением всех регионов практически одинаковой автономией.