учебный год 2023 / 10. Федеральное Собрание - Парламент РФ-1

Специфические черты законодательного процесса:

а) необязательность участия в законодательном процессе Совета Федерации;

б) существование различных стадий преодоления вето;

в) существование разнообразных законов (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы о поправках к Конституции, частично остались законы РФ, например, закон о СМИ, закон о статусе судей), причем применительно к каждому закону применяется своя законодательная процедура (в частности, несовпадение долей в палатах при голосовании, отсутствие вето Президента в случае принятия ФКЗ и ЗоПК, участие субъектов РФ при принятии ЗоПК);

Федеральный закон принимается Государственной Думой простым большинством, одобряется Советом Федерации также простым большинством. В случае, если федеральный закон в Совете Федерации отклоняется, то вето необходимо преодолеть 2/3 депутатами Государственной Думы. Если же вето на закон накладывает Президент, то необходимо уже участие обеих палат (тот случай, когда участие Совета Федерации в процессе обязательно).

Федеральный конституционный закон принимается 2/3 депутатами Государственной Думы и одобряется 3/4 членов Совета Федерации. В отношении ФКЗ Президент не имеет вето.

Закон о поправке к Конституции принимается таким же способом, как и ФКЗ, однако дополнительно требуется одобрение субъектов РФ, а у Президента имеется право обжаловать решение о результатах голосования субъектов РФ.

Законодательная инициатива

В отличие от многих стран законопроекты в России могут вноситься только в нижнюю палату (ч. 2 ст. 104). Законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Согласно ч. 1 ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным органам государственной власти субъектов РФ, а также Конституционному и Верховному Судам по вопросам их ведения. Некоторые ученые выражают сомнение о целесообразности включения в данный список Президента или Совета Федерации, поскольку, внося какую-либо законодательную инициативу, довольно легко предсказать итог рассмотрения этой инициативы. В ряде зарубежных государств, а также на региональном уровне в России существуют иные субъекты законодательной инициативы, например, политические партии и общественные объединения, а также группы граждан.

При внесении проектов федеральных законов в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, где содержится предмет законодательного регулирования и излагается концепция предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта (Регламент Государственной Думы требует, чтобы на титульном листе был указан субъект законодательной инициативы);

в) перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, поскольку каждая законодательная инициатива приводит в движение действующую систему правовых актов;

г) финансово-экономическое обоснование необходимо в случае, если законопроект требует материальных затрат (например, частного финансирования, финансирования из бюджетов субъектов РФ);

д) заключение Правительства РФ по законопроектам, требующих расходов из государственного бюджета;

Законопроект направляется на имя Председателя Государственной Думы, регистрируется в Аппарате Совета Государственной Думы, далее направляется в профильный комитет (который определяется Советом Государственной Думы) для положительного или отрицательного заключения, после чего включается в программу законопроектной работы.

Рассмотрение законопроекта

В Государственной Думе рассмотрение законопроекта осуществляется в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция (нужен ли вообще данный закон, в текст особо не вчитываются), дается оценка соответствия основных положений Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Отрицательное заключение на первой стадии говорит о том, что необходимо придумать новую концепцию, новый текст, если у субъекта законодательной инициативы не отпадет желание провести данные идеи.

В Регламенте Государственной Думы имеется процедура принятия закона в трех чтениях, она используется, когда накапливается много различных законов. Предложение о принятии закона в одном чтении сразу должен внести ответственный комитет, это возможно ко всем проектам федеральных законов, за исключением законопроектов по предметам совместного ведения. Такая процедура возможна также при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз.

Второе чтение - это рассмотрение законопроекта по существу и поправки к нему. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет. Данные поправки вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и группирует их в 3 таблицы: рекомендуемые к принятию, рекомендуемые к отклонению и поправки, по которым ответственным комитетом решение не принято. Далее законопроект вносится на голосование. По поправкам, занесенным во вторую и третью таблицы, голосование проводится отдельно к каждой поправке.

Третье чтение - это, по существу, принятие федерального закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей, поскольку это была задача второго чтения. Если законопроект не принят в третьем чтении, он считается отклоненным.

Одобрение федерального закона Советом Федерации

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в течение 5 дней на рассмотрение Совету Федерации, однако Совет Федерации вправе не выражать позиции по принятым Государственной Думой законам. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4, ст. 105). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам (ст. 106):

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира;

Конституционный Суд в Постановление от 23 марта 1995 года «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» указал, что рассмотрение Советом Федерации федеральных законов по ст. 106 должно начаться в 14-дневный срок после его передачи в Совет Федерации. Но, если в течение этого времени рассмотрение не завершено, федеральный закон не считается одобренным. Его рассмотрение продолжается на следующем заседании до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Интересно, что Конституционный Суд счел, что правила пропуска Советом Федерации рассмотрения не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106.

В Совете Федерации также определяется ответственный комитет для подготовки заключения к рассмотрению на пленарном заседании. Трех чтений в Совете Федерации нет, федеральные законы рассматриваются в одном чтении. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ (в этом нет необходимости, если принимаемый закон относится к совместному ведению).

Согласно ч. 1 ст. 107 федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (ч. 4 ст. 105). При отклонении федерального закона Советом Федерации Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением в Совете Федерации;

б) создание совместно с Советом Федерации согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий на паритетных началах; решение о создании комиссии принимается простым большинством голосов в обеих палатах;

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы;

Подписание и обнародование закона Президентом

Согласно ст. 107 принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования, что он должен сделать в течение 14 дней. В этот 14-дневный срок Президент может отклонить федеральный закон (но не ФКЗ). Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию. Если отклоненный Президентом федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой.

Возник вопрос о том, что понимается под термином «общее число голосов», от которого отсчитывается простое или квалифицированное большинство при принятии ФЗ и ФКЗ: это общее число присутствующих, фактически избранных или их максимальное число согласно Конституции? Также имела место неопределенность в словах «большинство голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации»: означает ли это, что расчет долей должен вестись не по каждой палате, а в совокупности? В Постановлении Конституционного Суда от 12 апреля 1995 года по делу о толковании серии статей Конституционный Суд указал следующее:

а) положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленных для Государственной Думы в Конституции;

б) положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты;

Возникла также неопределенность в словах «принятый федеральный закон». Под принятым федеральным законом по смыслу ч. 1 ст. 107 в Конституции понимаются законы, которые так или иначе приняты парламентом (либо Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации, либо закон был принят после создания согласительной комиссии, либо Совет Федерации вообще не высказался по поводу закона).

В Постановлении Конституционный Суд рассматривал также вопрос о мотивировке отклонения принятых федеральных законов, поскольку Ельцин часто не мотивировал свои отказы, поэтому парламенту было непонятно, что нужно исправлять. Конституционный Суд, чтобы ввести практику президентского вето в нормальное русло определенности, высказал, что отклонение федерального закона Президентом означает отказ в его подписании с указанием мотивов отказа. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату при нарушении ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федерального закона.

На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Под официальным опубликованием понимается первая публикация полного текста нормативного акта в источниках официального опубликования, определяемых Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Обнародование - это любой способ доведения информации о нормативном акте до всеобщего сведения граждан (опубликование текста в неофициальных источниках, обсуждение текста закона в СМИ).

Помимо законодательного процесса имеются и другие парламентские процедуры: импичмент Президента, применение процедуры выражения недоверия Правительству, парламентское расследование, заслушивание отчетов, объявление амнистии и иные.

Статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Представители парламента - это весьма уязвимые субъекты, поэтому особым образом должны быть защищены.

В РФ существует представление, что действует теория свободного мандата, однако некоторые элементы императивного мандата, когда возможен отзыв депутата, наказ часто оказывается востребованным на региональном и муниципальном уровнях.

Говоря о Федеральном Собрании, речь всегда идет о профессиональном парламенте. Однако на региональном и особенно муниципальном уровнях законодательные органы власти могут быть непостоянными, непрофессиональными.

Необходимо отличать терминологическое отличие «членов» от «депутатов», что связано с порядком образования Совета Федерации (члены назначаются) и Государственной Думы (депутаты избираются).

О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Выделяют разные основания для ответственности парламентариев:

а) ответственность в связи с неисполнением требований, которые предъявляются к парламентариям - палата вправе провести соответствующую проверку о соблюдении требований, предъявляемых к парламентарию, если у кого-то имеется информация, например, о получении вида на жительство в иностранном государстве; при установлении факта занятия несовместимой деятельностью принимается решение о досрочном прекращении полномочий; решение оформляется постановлением палаты простым большинством в течение 30 дней со дня появления основания; фракция вправе обжаловать в Верховном Суде решение палаты об отказе прекращения полномочия;

б) ответственность в связи с несоблюдением партийной дисциплины - депутат может быть членом фракции только той политической партии, в составе списка которой он был избран и не вправе выйти из нее; теряя партийный мандат, депутат автоматически теряет мандат депутата Государственной Думы;

в) ответственность в связи с совершением противоправных деяний; возможность их привлечения к юридической ответственности может быть связана только с лишением депутата неприкосновенности (снятие депутатского иммунитета); депутатский иммунитет означает то, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу, кроме случаев задержания на месте преступления; депутаты не могут быть также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей;

Процедура лишения неприкосновенности:

а) в случае возбуждения уголовного дела орган дознания или следователь в 3-дневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору;

б) Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения обязан внести в соответствующую палату представление о лишении депутата неприкосновенности;

в) палата рассматривает представление, принимает мотивированное решение и извещает Генерального прокурора; в случае прекращения уголовного дела Государственная Дума признает принятое постановление о лишении неприкосновенности утратившим силу;

Депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнений или выражение позиций при голосовании в соответствующей палате и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий (индемнитет).

Формами деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы являются:

а) участие в заседаниях соответственно Совета Федерации, Государственной Думы;

б) участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, в работе согласительных и специальных комиссий;

в) участие в выполнении поручений палаты;

г) участие в парламентских слушаниях;

д) внесение законопроектов в Государственную Думу;

е) внесение парламентского запроса или депутатского запроса;

ж) обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты;

з) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан;

и) формой деятельности депутата Государственной Думы также является работа с избирателями;