учебный год 2023 / 10. Федеральное Собрание - Парламент РФ-1

Федеральное Собрание - Парламент РФ

Согласно ст. 94 Конституции Федеральное Собрание - это парламент РФ, который является представительным и законодательным органом. Принято считать, что в Конституции была упущена роль парламента как органа, осуществляющего парламентский контроль, однако в некоторой степени эта роль была восстановлена в 2008 году с ФЗоП, когда в ст. 103 о полномочиях ГД было включено полномочие ГД о заслушивании ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - СФ и ГД (ст. 95). Поскольку в ст. 94 обозначено, что Федеральное Собрание, а не ГД является парламентом, не стоит рассматривать СФ как Бундесрат.

Парламент является постоянно действующим органом (ст. 99). Ранее Верховный Совет в СССР не был учреждением, которое работало на постоянной основе (большую часть года трудился Президиум Верховного Суда). Сегодня Россия перешла к профессиональному парламенту: все депутаты должны ежедневно приходить на работу и отрабатывать весь рабочий день.

Палаты заседают раздельно (ст. 100). Это говорит о том, что СФ и ГД - разные органы государственной власти со своими полномочиями. Тем не менее в Конституции устанавливается, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда (которых нет: прямо не закреплены в ФКЗ «О Конституционном Суде», поэтому такие послания, по мнению Зорькина, обычно выступают в форме толкований) и выступления руководителей иностранных государств.

ГД избирается на 5 лет и состоит из 450 депутатов (ст. 95). В Конституции установлено точное число депутатов, однако не установлено, по какой избирательной системе они избираются. ГД избиралась в 1993, 1995, 1999, 2003, 2007, 2011 и 2016 годах. В 1993 году ГД была избрана на 2 года, исходя из требований заключительных и переходных положений Конституции. Совет Федерации не избирается. Единственный случай, когда это имело место - 1993 год, также исходя из требований заключительных и переходных положений Конституции. Срок полномочий членов Совета Федерации всегда привязан к сроку полномочий того, кто его назначил.

Схема формирования СФ менялась неоднократно:

а) 1993 год - прямые выборы (п. 7 р. II);

б) 1995 год - была предложена модель, в соответствии с которой членами СФ были высшие лица исполнительной и законодательной власти субъекта РФ по должности (губернатор, или высшее должностное лицо субъекта федерации, и председатель законодательного органа субъекта РФ);

в) 2000 год - вступил в силу ФЗ, в соответствии с которым представители субъекта РФ в Совете Федерации от исполнительного органа назначались, а от законодательного органа избирались; в 2000 году было много региональных лидеров, работать с которыми новому Президенту было достаточно тяжело, в результате была принята схема, согласно которой региональные лидеры оставались у себя на местах, но был создан Государственный Совет;

г) 2012 год - ныне действующая схема была закреплена в ФЗ «О порядке формирования СФ ФС РФ» от 3 декабря 2012 года;

Закон повторяет положение Конституции о том, что в Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти (ст. 95);

б) представители РФ, назначаемые Президентом, число которых составляет не более 10% от числа остальных членов Совета Федерации (то есть не более 17 человек); до сих пор непонятно, исходя из каких критериев Президент назначает таких представителей; в ФЗ «О порядке формирования СФ ФС РС» от 3 декабря 2012 года по этому вопросу ничего не сказано;

Президент РФ, согласно ч. 4 ст. 95, не может освободить назначенного до его вступления в должность такого члена Совета Федерации в течение первого срока своих полномочий.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта (на срок их полномочий) на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Кандидат в члены Совета Федерации:

а) должен достичь 30 лет;

б) обладать безупречной репутацией;

в) постоянно проживать на территории соответствующего субъекта: либо в течение 5 лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями членов Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями членов Совета Федерации; данное требование о постоянном проживании на территории субъекта не распространяется на кандидата: который на день голосования является членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы, либо в совокупности в течение 5 лет проходил военную службу в данном субъекте, замещал государственные или муниципальные должности в данном субъекте, либо походил дипломатическую службу, либо имеет дипломатический ранг;

Ценз оседлости для пассивного избирательного права в Конституции указан только для Президента. Совет Федерации не избирается, а формируется, поэтому ценз оседлости установлен не в отношении избирательного права

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного органа власти субъекта может быть только депутат этого органа. Кандидатуры вносятся на рассмотрение законодательного органа власти его председателем, фракцией или группой депутатов, численностью не менее 1/5. Решение о наделении полномочиями принимается большинством голосов. Таким образом, волеизъявление избирателей осуществляется косвенным путем: избирается законодательный орган субъекта, но кто именно из этого органа станет членом Совета Федерации - избиратели на момент голосования не знают. При прямых выборах губернатора, избиратели могут увидеть «тройку» кандидата на пост губернатора, при косвенных - такой возможностью обладают только депутаты законодательного органа.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти субъекта связан с выборами главы исполнительного органа власти субъекта. Сегодня существует две модели «губернаторских» выборов: избрание населением и избрание законодательным органом власти субъекта. Кандидат на должность главы исполнительного органа власти выставляет одновременно с тремя кандидатурами его представителей в Совете Федерации, то есть в случае прямых выборов губернатора эти три кандидатуры он представляет в избирательную комиссию субъекта РФ, а при косвенных выборах также три кандидатуры он представляет в законодательный орган власти. После своего избрания губернатор обозначает одного из трех кандидатов в качестве представителя субъекта РФ в Совете Федерации по своему выбору, это исключительно его прерогатива.

Порядок наделения полномочиями при досрочном прекращении полномочий:

а) представитель от законодательного органа власти назначается в том же порядке, что и предыдущий (выдвигается председателем фракции и избирается простым большинством);

б) представителем от исполнительного органа власти назначается следующий из трех кандидатов; если никого не остается, то обозначается кто-либо из депутатов законодательного органа власти; при досрочном прекращении полномочий самого губернатора прежний его представитель в Совете Федерации продолжает осуществлять полномочия до назначения нового представителя в Совет Федерации;

Полномочия палат

В РФ существует модель слабой верхней палаты. Самая характерная черта проявляется в том, может ли нижняя палата преодолеть вето верхней палаты или нужен какой-либо компромисс. В случае РФ предусмотрено, что Совет Федерации вовсе может не выражать свое мнение по закону за небольшим исключением.

Полномочия Совета Федерации (ст. 102):

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ (без подключения других органов государственной власти, однако в рамках заседаний комитета Совета Федерации по федеральному устройству приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов соответствующих субъектов РФ, приглашаются члены Правительства РФ, в результате появляется заключение профильного комитета и постановление Совета Федерации, которое принимается простым большинством голосов);

б) утверждение указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения;

в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ (в Совет Федерации за фактом использования Вооруженных Сил обращается Президент, его обращение рассматривается в комитете по обороне и международным делам, куда приглашаются представители Министерства обороны и МИД, также на заседание может быть приглашен Президент либо его полномочные представители; постановление Совета Федерации принимается простым большинством);

г) назначение выборов Президента РФ;

д) отрешение Президента РФ от должности (Совет Федерации начинает рассмотрение данного вопроса после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения, заключения специальной комиссии, которая создается в Государственной Думе для выдвижения обвинения, стенограммы заседаний, на которых рассматривался соответствующий вопрос, и после получения заключения Верховного Суда о наличии признаков преступления; документы направляются в комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, который отправляет принятое решение в Конституционный Суд; заседания по принятию решения в Совете Федерации должно состояться в течение 72 часов после получения заключения из Конституционного Суда; на заседании могут присутствовать Президент, Председатель Правительства, могут заслушиваться сообщения депутатов Государственной Думы и высших судов; решение принимается тайным голосованием большинством в 2/3 голосов);

е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (Президент представляет по одной кандидатуре на одну вакансию, принять решение Совет Федерации должен в течение 14 дней, кандидатура подлежит предварительному рассмотрению в комитете по конституционному законодательству, голосование тайное, решение принимается простым большинством; при отклонении кандидатур, представленных Президентом, Совет Федерации может принять постановление с предложением о проведении консультаций; Председатель и заместитель Председателя Конституционного и Верховного Судов, члены Президиума Верховного Суда назначаются на должность Совета Федерации по представлению Президента);

ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ (кандидатуры представляет Президент, предварительное обсуждение кандидатур обсуждается в комитете по конституционному законодательству и в комитете по обороне и безопасности; Совет Федерации принимает решение в течение 30 дней тайным голосованием простым большинством; Совет Федерации может не согласиться с кандидатурой, после чего Президент представляет новую кандидатуру);

з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (кандидатуры представляются Президентом, срок рассмотрения составляет 30 дней; Президенту кандидатуры могут представляться комитетами Совета Федерации, то есть в рамках этого процесса меняются роли);

и) прочие полномочия: назначает 5 членов ЦИК, участие в законотворческой деятельности, сотрудничество с зарубежными парламентами, назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей, обращается в Конституционный Суд;

Полномочия Государственной Думы (ст. 103):

а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (назначает Президент, а Государственная Дума вправе лишь согласиться или не согласиться; в ходе представления кандидатуры следует доклад кандидата депутатам Государственной Думы; форма голосования в Регламенте не определена, решение принимается простым большинством голосов; возможен вариант отклонения кандидатуры, после чего Президент в течение недели вносит новую кандидатуру);

б) решение вопроса о доверии Правительству РФ (либо Государственная Дума выражает недоверие Правительству, либо само Правительство ставит вопрос о доверии перед Государственной Думой);

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (положение введено поправкой 2008 года);

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ (кандидатура вносится Президентом за 3 месяца до истечения полномочий прежнего Председателя Центрального банка; Государственная Дума назначает членов Совета директоров Центрального банка, а также своего представителя в Национальный финансовый совет);

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (вместе с Советом Федерации Государственная Дума формирует полный состав Счетной палаты; сначала кандидаты представляются Президенту, затем Президентом оставшиеся кандидаты представляются обратно в Государственную Думу);

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (в список для голосования может попасть несколько кандидатов; в список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (это начало процедуры импичмента, предложение о выдвижении обвинения может быть вынесено по инициативе 1/3 депутатов, далее образуется специальная комиссия Государственной Думы в составе 15 членов, ее председатель избирается простым большинством Государственной Думы открытым голосованием, состав комиссии формируется на основе пропорционального представительства фракций; для созданной комиссии специально Государственной Думой простым большинством принимается регламент данной комиссии; после сбора соответствующих доказательств следует доклад председателя комиссии, его содокладчиков, также предусмотрено выступление Президента либо его полномочного представителя в Государственной Думе; постановление о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается по каждому предложению о выдвижения обвинения);

и) иные полномочия: принимает федеральные законы, утверждает федеральный закон о государственном бюджете, принимает обращения и заявления по внешнеполитическим вопросам, направляет запросы в Конституционный Суд большинством в 1/5 голосов, назначает 5 членов ЦИК, рассматривает вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности;

Государственная Дума и Совет Федерации принимают регламенты - это внутренние документы для организации собственной работы, они дополняют положения Конституции, насыщены различными процедурами. Регламент Совета Федерации принят Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года, Регламент Государственной Думы принят Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года. Регламенты принимаются с целью упорядочить работу большого количества парламентариев с различными амбициями.

Внутреннее устройство Государственной Думы

Внутреннее устройство Государственной Думы отличается от внутреннего устройства Совета Федерации, также различается и процесс их работы.

Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов тайным голосованием с использованием бюллетеней. Кандидатов выдвигают фракции, решение принимается простым большинством голосов, при этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если никто не набрал в первом туре большинства, то проводится второй тур. Если же и во втором туре нет большинства, то Государственная Дума проводит повторные выборы, пока у одной из кандидатур не наберется большинство голосов.

Полномочия Председателя Государственной Думы:

а) ведет заседания палаты;

б) ведает вопросами внутреннего распорядка;

в) организует работу Совета Государственной Думы;

г) осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

д) представляет палату во взаимоотношениях с Президентом, Советом Федерации, Правительством, субъектами РФ, Конституционным Судом, Верховным Судом и другими органами и должностными лицами;

е) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

Заместители Председателя Государственной Думы избираются в том же порядке, что и Председатель, то есть простым большинством. О числе заместителей решение принимает Государственная Дума, обязанности между ними распределяет Председатель. Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов деятельности палаты. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель, первые заместители Председателя, заместители Председателя и руководители фракций. В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов Государственной Думы.

Полномочия Совета Государственной Думы:

а) формирует проект программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию;

б) созывает внеочередные заседания палаты;

в) назначает ответственный комитет по законопроекту;

г) принимает решение о проведении парламентских слушаний;

Фракцией является объединение депутатов, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов, и депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам. Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии. Минимальная численность членов фракции не установлена. В составе фракции численностью более 100 депутатов могут создаваться внутрифракционные группы численностью не менее 50 депутатов. Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. Депутат может состоять только в одной фракции. Депутат вправе выйти из фракции, но тогда его полномочия как депутата прекращаются.

Полномочия фракций:

а) выдвигают кандидатуры в руководство Государственной Думы;

б) вносят предложения в календарь законодательной работы;

в) вносят предложения по законопроектам;

Комитеты и комиссии - это основные организационные единицы Государственной Думы, где проводится работа по существу проектов федеральных законов. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Они образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Комитеты могут создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Председатели комитетов избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов по представлению фракции.

Полномочия комитетов:

а) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и дают по ним заключения;

б) рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;

в) подготавливают запросы в Конституционный Суд;

г) организуют парламентские слушания (поскольку обсуждение должно быть профильным);

д) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

е) проводят анализ практики применения законодательства;

ж) рассматривают обращения граждан;

Государственная Дума образует следующие комитеты: по государственному строительству и законодательству, по бюджету и налогам, по транспорту и строительству, по обороне, по безопасности и противодействию коррупции, по международным делам, по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, по образованию и науке, по культуре, по делам национальностей, по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи и другие.

Внутреннее устройство Совета Федерации:

а) Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом; в состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя, заместители Председателя, председатели комитетов Совета Федерации; Совет палаты утверждает графики заседаний, рассматривает проект повестки дня заседания;

б) комитеты: по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, по обороне и безопасности, по международным делам, по бюджету и финансовым рынкам, по социальной политике, по науке, образованию и культуре и другие; численность комитетов составляет не менее 11 и не более 21 члена Совета Федерации;

в) Комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации;

г) Председатель Совета Федерации;

д) первый заместитель и заместитель Председателя;

Организация текущей работы Государственной Думы

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы. На закрытые заседания не допускаются представители СМИ, запрещается проносить и использовать фото- и видеотехнику, средства телефонной связи. На заседаниях ведутся протоколы и стенограммы заседаний.

Как правило, две недели каждого месяца предназначаются для заседаний палаты и заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов в комитетах и фракциях, одна неделя - для работы депутатов с избирателями (в том числе речь идет о выезде в свой округ). На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам отводится время для ответов федеральных министров (реализация Государственной Думой своих контрольных полномочий в отношении Правительства).

Заседания проходят по вторникам, средам и пятницам. В 17 часов проводится так называемый «час голосования». Продолжительность докладов устанавливается в 15 минут, содокладов - 5 минут. При превышении отведенного времени следует санкция в виде лишения слова, которую налагает Председатель Государственной Думы.

Депутатский запрос направляется депутатом самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Парламентский запрос (интерпелляция) оформляется постановлением Государственной Думы, которое принимается простым большинством голосов.

Парламентские слушания - это проблемное обсуждение общественно значимого вопроса, инициируемого Государственной Думой. Внешне это выглядит как небольшая конференция, куда по приглашению профильного комитета вызываются различные специалисты для улучшения своих представлений по поводу определенных законопроектов. По итогам парламентских слушаний принимаются рекомендации.

Депутат поддерживает связь с избирателями на соответствующей территории субъекта РФ согласно решению политической партии (по одномандатным округам ясно, куда поедет депутат, а что касается пропорциональной системы, депутаты обычно попадают в партийный список также от определенной территории).

Обеспечение деятельности Государственной Думы обеспечивает Аппарат Государственной Думы. Это государственные служащие, которые подчиняются ФЗ «О гражданской государственной службе».

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или без использования электронной системы (с использованием бюллетеней). Голосование с использованием электронной системы может быть:

а) количественным - это выбор одного из трех вариантов («за», «против», «воздержался»);

б) рейтинговым - это ряд последовательных количественных голосований;

в) альтернативным - это голосование только за один вариант вопроса, поставленного на голосование;

Законодательный процесс

Законодательный процесс - это совокупность последовательно реализуемых процедур, связанных с принятием актов высшей юридической силы. Теория конституционного права обычно выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, подписание закона.

В РФ существует несколько больше стадий. Выделяют, как минимум, 5 стадий законодательного процесса («лишней» является четвертая стадия):

а) внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы;

б) рассмотрение (обсуждение) проекта федерального закона;

в) принятие федерального закона Государственной Думой;

г) рассмотрение федерального закона в Совете Федерации;

д) подписание и обнародование закона Президентом;

Могут появиться также еще две стадии в случаях, когда верхняя палата не соглашается с позицией Государственной Думы (условное вето Совета Федерации) и когда вето на закон накладывает Президент (парламент вынужден уже с участием обеих палат преодолевать вето Президента).