Неравноправное положение центра и регионов

Несмотря на то что законы государства и автономных сообществ занимают одинаковое положение в законодательной иерархии (с некоторыми оговорками, связанными с системой разграничения полномочий), в действительности позиция центра оказывается более сильной: согласно пункту 2 статьи 161 Конституции и органическому закону, регулирующему деятельность Конституционного суда, если глава центрального правительства подает в Конституционный суд жалобу на региональный закон, сам факт подачи жалобы автоматически предполагает приостановление действия этого закона. По прошествии пяти месяцев с даты подачи жалобы Конституционный суд должен подтвердить приостановление действия закона или же, наоборот, разрешить его применение. Таким образом, центральные органы власти обладают значительным процессуальным преимуществом перед региональными органами.

[…]

… В случае жалобы регионов на государственные законы подобного механизма не предусматривается. Такое правило является важным инструментом государственного регулирования, поскольку… центральные органы власти могут добиться приостановления действия практически любого регионального закона…

[…]

Сравнение законодательных и исполнительных функций

В общем и целом полномочия региона по какому-либо вопросу могут либо быть исключительными (включая полномочие издавать и применять законы и нормативные акты по этому вопросу), либо касаться развития и применения положений государственных законов (desarrollo у ejecución), либо ограничиваться исключительно их применением (competencias ejecutivas).

Когда регион обладает исключительным полномочием по определенному вопросу, он, естественно, полностью свободен вносить дополнения в принимаемые им законы при помощи необходимых подзаконных актов (постановлений), а также создавать свои институты и организовывать их деятельность. В Испании это называется «регламентирующая власть» (potestad reglamentaria) и «организационная власть» (potestad organizativa).

[…]

… когда компетенция региона ограничивается только исполнительными полномочиями (например, управление государственными музеями), он обязан действовать в соответствии с законами и нормативными правовыми актами, принимаемыми государством. Однако, по общему мнению, в данном случае регионы фактически обладают правом издавать нормативные правовые акты только организационного характера.

[…]

Доктрина «bases у desarrollo»

Одним из самых интересных достижений Конституционного суда Испании была разработка конституционной доктрины под названием «bases у desarrollo», …«основы или базовые принципы и их дальнейшее развитие» (далее — «основы и их развитие»).

Анализируя статью 149 Конституции Испании, мы уже обращали внимание на то, как формулируются некоторые исключительные полномочия государства: государство устанавливает основы или базовые принципы в отношении определенного предмета ведения, а регионы имеют право принимать свои собственные законы, развивающие эти основы или базовые принципы. Таким образом, если регион воспользуется данной прерогативой, то нормой, которая будет применяться на его территории, будет комбинация основ, установленных государством, и правил, принятых регионом в целях развития этих основ…

[…]

… действительный уровень автономии регионов… в значительной мере зависит от толкования рамок государственных полномочий по установлению или формулированию основ, базовых принципов, базового законодательства и т.д. Иначе говоря, фактические полномочия автономных сообществ по тому или иному предмету ведения в значительной степени обусловлены нормами, вводимыми государством в рамках своей компетенции.

Следуя логике испанской системы, регионы мало что могут сделать в плане обеспечения минимального уровня компетенции при помощи своих уставов: в уставе, конечно, вполне можно предусмотреть, что автономное сообщество обладает всеми необходимыми полномочиями для осуществления регулирования в области печати, радио и телевидения, но его действия ограничены тем, что Конституция предоставляет право принимать базовые нормы только государству. Только после того, как государство примет закон или законы, регулирующие деятельность в данном секторе, и определит, какие его части носят базовый характер, регион будет знать рамки своих полномочий по развитию данного государственного закона.

Важно понимать, что основы или базовые принципы, которые должны устанавливаться государством, не являются просто предписаниями, которые непосредственно не применяются (то есть зависят от включения в закон региона в каждом конкретном случае). Напротив, государство обычно принимает закон общего характера, все или некоторые части которого являются базовыми. Такой закон применяется повсеместно, и регионы могут развивать содержащиеся в нем основы или базовые принципы.

Теперь возникает вопрос, каким образом определяются эти основы или базовые принципы. Обычно на него отвечают так: государственное регулирование основ или основных принципов должно включать все вопросы, представляющие общий интерес. В отношении каждого из перечисленных выше предметов ведения Парламент Испании должен определить, какие вопросы требуют общего и единообразного регулирования на всей территории страны, а какие могут быть отданы регионам. Однако такой подход связан с определенным риском: право окончательного решения в случае возникновения возможных противоречий оказывается в руках судебных инстанций, которые вынуждены проверять, справедливо или нет соответствующие вопросы были отнесены государством к категории вопросов общего интереса. В действительности ни одна из сторон не довольна сложившейся ситуацией. Совершенно случайно государство оказалось обязанным всегда предоставлять автономным сообществам определенную свободу в целях решения данного вопроса, но границы этой свободы остаются по-прежнему неясными.

Конституционный суд Испании неоднократно выносил решения о том, что государству необязательно устанавливать основы или базовые принципы исключительно посредством принятия узконаправленных нормативных актов. Иначе говоря, нормативный акт может считаться базовым неявно, и нет необходимости специально определять его характер. Эксперты называют это практической концепцией основ в противоположность формальной концепции.

[…]