учебный год 2023 / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Все эти подинституты тесно взаимосвязаны: не может существовать государство с той или иной формой правления без тер- риториально-политической организации, как и последняя немыслима без определенного государственного режима. Любая государственная форма включает также способы партиципации населения или определенных групп в управлении государственными делами, то есть обратные связи. В условиях рабовладельческого строя были народные собрания, во Франции в эпоху феодализма созывались мартовские и майские «поля» (съезды), в современном Бутане — общие трапезы знатных с простолюдинами, в которых участвует сам король, в Омане — аш-шура, иджма, меджлис и т. д. Самые разные формы партиципации существуют в современном демократическом государстве (общегосударственное обсуждение правительственных проектов, референдум, народная инициатива, создание смешанных органов, включение представителей ведущих общественных организаций в состав государственных органов и т.д.).

«Элементные институты» (элементные для формы) в свою очередь могут выступать в качестве комплексных по отношению к другим, например, форма правления — по отношению к институтам главы государства, парламента, правительства, форма территориально-политической организации государства — по отношению к институтам федерализма, автономии, административ- но-территориального деления, форма государственного режима — по отношению к институтам чрезвычайного положения, президентского правления, партиципация — по отношению к институтам выборов, референдума, народной законодательной инициативы и т. д. Такое членение можно продолжить: институт ответственности правительства (политической, гражданской, уголовной) является составной частью комплексного института правительства, институт федерализма включает в качестве составной части институт «федеральной интервенции» в дела штатов, зафиксированный в некоторых конституциях латиноамериканских государств и т.д. В конечном счете оно приведет к выделению такого института-элемента, который состоит только из совокупности норм-правил и не может быть разделен на другие институты.

Анализ норм основных законов, конвенциональных соглашений, конституционной и политической практики свидетельствует о том, что комплексный конституционно-правовой институт формы государства в обобщенном виде состоит из следующих слагаемых:

1) конституционные писаные, неписаные (конвенциональные) нормы и соответствующая практика, относящиеся к структуре основных органов государства (например, существование или отсутствие парламента), их разновидностям (например, монарх,

449

единоличный президент, коллегиальный президент) и их правовому положению;

2)нормы и практика, относящиеся к организации территории государства, то есть к политико-территориальному устройству (унитаризм, федерализм, автономия, «регионалистское государство», «ассоциированные государства») и административно-терри- ториальному делению (виды административно-территориальных единиц и правовое положение территориальных коллективов);

3)нормы и практика, относящиеся к методам деятельности органов государства — «прямые» связи (предписания, дозволения, стимулы, запреты, ответственность, а в более широком плане — насилие, либерализм, компромисс, консенсус и др.);

4)нормы и практика, характеризующие внутренние связи и отношения между «элементами», между органами государства (например, ответственность правительства перед парламентом, перед президентом, перед тем и другим), между государством и территориальными единицами (штатами, автономными образованьями, административно-территориальными единицами, представляющими территориальные коллективы и не представляющие таковых) ;

5)нормы и практика, характеризующие внешние, «обратные» связи: участие населения, граждан, их объединений в деятельности государственного аппарата.

Исследователями предложены различные классификации государственных форм. Они имеют множество вариантов, но западные авторы исходят прежде всего из особенностей государствен-

ной структуры, используя обычно один из критериев. Так, Ф. Ардан выделяет унитарные и сложные государства1, другие исследователи, говоря о форме государства, упоминают республики и монархии, третьи называют демократические и авторитарные (диктаторские, тоталитарные) формы.

Сторонники марксистской концепции на первый план выдвигают социальный характер государственной власти. С этой точки зрения различаются формы буржуазных и формы социалистических государств. В первом случае выделяются буржуазно-демо- кратическая государственная форма (республика или монархия, унитарная или федеративная и т.д.) и авторитарная (тоталитарная, фашистская) государственная форма, во втором — республика Советов и народно-демократическая республика.

После распада колониальной системы и появления новых государств капиталистической и социалистической ориентации были предложены дополнительные градации: полуфеодально-теокра-

жуазно-монократическая (преимущественно в некоторых странах тропической Африки, где еще не сложился класс собственной национальной буржуазии), революционно-демократическая в странах социалистической ориентации (выделение этой формы, основанное на конституционных положениях и документах правящих партий, сопровождалось оговоркой, что на деле она обладает авторитарными чертами). Кроме того, отмечалось, что развивающимся странам как капиталистической, так и социалистической ориентации известна также временная военно-тоталитарная государственная форма, возникающая после военных и государственных переворотов (такой путь развития прошли Алжир, Гана, Нигерия, Пакистан, Эфиопия и др.; в некоторых из них военное управление в совокупности превосходило по длительности периоды нахождения у власти гражданской администрации)1. Военно-тоталитарная форма существовала и в некоторых европейских странах (например, в Греции в 70-х годах при режиме «черных полковников», в Турции — в 80-х годах).

Однако в рассмотренных выше классификациях либо учитывается не вся совокупность элементов формы, либо членение имеет «групповой» характер: объединяет социально неоднородные государства или базируется на региональных критериях. В них отсутствует «глобальное» обобщение, которое могло бы отразить комплексный характер формы государства, единство элементов и разного рода связей. С нашей точки зрения, опыт многих стран позволяет выделить три основные формы государства: поликратическую («многовластную»), монократическую («единовластную») и сегментарную, занимающую промежуточное положение между ними. Каждая из них может иметь и республиканскую, и монархическую форму правления, унитарное и федеративное тер- риториально-политическое устройство, разный государственный режим.

Поликратическая форма существует во многих развитых странах с богатыми демократическими и правовыми традициями (Великобритания, Япония, Канада и др.), в усеченном виде она действует в отдельных развивающихся странах (например, Индия), складывается в некоторых постсоциалистических государствах (Венгрия, Латвия, Молдова, Украина, Чехия и др.). В самом общем виде она характеризуется тем, что: 1) органы государственной власти формируются в результате применения тех или иных демократических способов, а отношения между ними строятся на основе принципов разделения властей, системы сдержек и противовесов, взаимозависимости и взаимодействия властей; 2) территориальная структура государства строится с учетом баланса интересов различных национальностей, центра и мест; 3) в деятельности орга-

1 См : Конституционное право развивающихся стран Основы организации государства. С 10—14

451

нов государства акцент делается на демократические формы и методы (в том числе поиски компромисса, консенсуса), хотя не исключается и насилие, если создается угроза конституционному строю, свободному демократическому порядку; 4) в том или ином объеме используются различные формы участия граждан в управлении государством, а политические партии и группы давления создают условия для деконцентрации политической и, следовательно, государственной власти; 5) провозглашаются и осуществляются на практике основные демократические права и свободы граждан, основанные на признании общечеловеческих ценностей (однако социально-экономические права признаются и обеспечиваются в меньшей мере, чем политические и личные).

Поликратическая государственная форма имеет в разных странах свои варианты, отличается разной степенью развития. Наличие одного или нескольких признаков не обязательно ведет к созданию такой формы, важно учесть «доминанту». Иногда эта форма приобретает олигархические черты, что обусловлено ролью тех или иных группировок в структуре власти, иногда она может включать отдельные монократические факторы (например, доминирование президента в системе органов государства). Последние могут привести к ее перерождению в другую государственную форму, к созданию полумонократического государства. Такие явления наблюдаются в некоторых суперпрезидентских республиках Латинской Америки, в постсоциалистических государствах Востока.

Монократическая государственная форма характеризуется тем, что: 1) органы государственной власти формируются либо открыто антидемократическим путем (например, в результате военного переворота), либо псевдодемократическими методами, которые служат лишь прикрытием фактического единовластия, что осуществляется разными путями (абсолютная монархия, прези- дент-генерал, возглавивший руководство после переворота, предписанная конституциями руководящая роль в обществе и государстве одной партии и др.), но система взаимных сдержек и противовесов отвергается; 2) в территориальной структуре государства интересы центра доминируют над периферией, хотя последняя может быть представлена «государственными образованьями» — штатами, автономией и даже союзными республиками, провозглашаемыми суверенными государствами; интересы господствующей нации и граждан, принадлежащих к ней, доминируют над другими национальными группами и лицами, не принадлежащими к основной нации, которые иногда даже не получают прав гражданства (это имеет место, например, в Кувейте или Эстонии, хотя последнюю нельзя отнести к монократической форме) ; 3) в деятельности органов государства либо делается акцент

452

на преобладании прямого насилия, либо оно сочетается с насилием идеологическим и сопровождается официальными заявлениями о невиданном развитии демократии; 4) участие граждан в управлении государством либо совсем не осуществляется (например, в условиях военных режимов), либо практикуется в минимальной степени или имеет преимущественно показной характер, поскольку почти отсутствуют группы давления различных слоев населения (в кулуарах власти такие группировки есть), в результате чего не создаются условия для деконцентрации политической, а, следовательно, и государственной власти; 5) демократические права и свободы граждан либо вообще не упоминаются в законодательстве (в некоторых полуфеодально-теократических государствах нет конституций), либо их осуществление приостанавливается (приостанавливается действие соответствующих статей конституций), либо, наконец, их провозглашение в конституциях, иногда весьма детальное, парализовано практикой осуществления власти, применением репрессивных мер со стороны полиции, органов государственной безопасности. Социально-экономические права иногда провозглашаются и в какой-то мере осуществляются, но на базе «распределительных» методов, обычно за счет снижения уровня жизни населения.

Монократическая государственная форма также имеет свои варианты, степени развития, также предполагает учет «доминанты». Методы осуществления государственной власти в гитлеровской Германии, возглавляемой фюрером государства, отличались от методов, используемых «пожизненным президентом» Иди Амином, бывшим чемпионом по боксу, в Уганде (свергнут в 1979 г.), своеобразные черты имеет государственная форма, в которой власть осуществлялась под руководством единственной партии

ипод лозунгом «Вся власть — Советам», военно-тоталитарный беспартийный режим в Нигерии в 80—90-х годах отличался от военного режима Пакистана того же периода и т.д. Но в целом всем им с некоторыми модификациями присущи указанные выше признаки.

Сегментарная государственная форма условно может быть охарактеризована как полудемократическая. В ней есть элементы

идемократии, и авторитаризма, а иногда и тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем выборов, но число партий, допускаемых к участию в них, ограничено (например, в Индонезии только три), выборы в парламент не имеют принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко и др.) или иной структуры (Таиланд). Разделение властей по конституции может признаваться, но на деле ни его, ни системы сдержек и противовесов не существует.

453

В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия, даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существовать выборные органы (советы, старосты и т.д.), но автономные полномочия на деле ограничиваются (иногда используются войска), а выборные руководители советов или старосты подлежат утверждению и могут быть не утверждены вышестоящим начальником. В деятельности органов государства значительное место занимает насилие, участие граждан в управлении государством незначительно (хотя его элементы имеют место) и хотя демократические права и свободы в конституциях признаются (иногда их перечень довольно широк), действенные юридические гарантии их осуществления на практике отсутствуют.

§ 2. Институт формы правления

Термин «форма правления» содержится во многих конституциях стран мира. О «федеральной, республиканской и представительной форме правления» говорится в ст. 1 конституции Аргентины 1853 г., о «представительной демократии как форме правления» — в ст. 1 конституции Парагвая 1967 г., парламентарную

(реже — «форма государственного правления») содержат конституции Мексики 1917 г., Бразилии 1988 г., Эфиопии 1994 г., Сальвадора 1983 г., Тонга 1967 г., Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г. и ряда других стран. В ряде основных законов этот термин отсутствует (конституции Франции 1958 г., Болгарии 1991 г., Румынии 1991 г., Китая 1982 г., Сьерра-Леоне 1991 г., Кубы 1976 г. и др.), но они почти всегда закрепляют основной принцип формы правления: монархия или республика (лишь в единичных случаях, например, в Израиле и Кампучии для официального названия страны используется термин «государство» — «Государство Израиль», до установления монархии в 1993 г. — «Государство Кампучия»).

Во многих случаях термины «монархия» и «республика» сопровождаются различными уточнениями. В конституции Марокко 1972 г. говорилось о «демократической и социальной монархии», Непала 1990 г. — об индуистском конституционно-монархичес- ком королевстве, ФРГ 1949 г. — о «федеративной республике», Гайаны 1980 г. — «о кооперативной республике», Пакистана 1973 г. — об «исламской республике». Что же касается дальнейшей юридической квалификации монархий и республик (дуалистическая или парламентарная монархия, президентская или парламентарная республика), то основные законы таких определений почти не содержат (иногда говорится о конституционной монар-

454

хии, о парламентаризме или президентской республике, например, в конституции Эквадора 1987 г., Казахстана 1995 г.). Установить это можно путем анализа соответствующих конституционных норм, а также устойчивых реальных отношений, сложившихся между органами государства.

Поскольку развернутого определения термина «форма правления» в конституциях нет, при анализе ее содержания необходимо руководствоваться доктринальным понятием.

В научной литературе существуют различные подходы к понятию формы правления. Сторонники узкой трактовки считают, что характер формы правления, существующей в данном государстве, «зависит от организации верховной государственной власти, точнее — от определения правового положения высшего органа государственной власти — главы государства»1. Наиболее широкое определение предложил чехословацкий автор И. Благож. Он включает в понятие формы правления отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами экономической и политической власти, политическую среду, в которой реализуются эти отношения2. Форму правления рассматривают с точки зрения «структуры правового положения и соотношения высших органов государственной власти»3, считается, что она «представляет собой организацию верховной государственной власти», «предопределяет структуру высших государственных органов и принципы их взаимоотношений»4.

С нашей точки зрения, определение И. Благожа нуждается в корректировке, поскольку относится не только к государственной, но и к экономической и политической власти, и в то же время сводить понятие формы правления к правовому положению главы государства и к структуре и взаимоотношениям высших органов государства (причем обычно среди них выделяются лишь три: глава государства, парламент и правительство) не совсем верно. Если в качестве критерия использовать правовое положение одного органа (должностного лица) — главы государства, то можно найти некоторые республиканские черты в монархии Малайзии, где главу государства выбирают из своей среды султаны штатов сроком на пять лет, и напротив, отдельные монархические признаки, скажем, в Центрально-Африканской Республике, где существовала должность «пожизненного президента» (затем Бокасса провозгласил себя императором, но был свергнут в

1979 г.).

1Государственное право буржуазных и развивающихся стран. С. 130.

2См.: Благож И. Указ. работа. С. 194.

3Современное буржуазное государственное право. Т. 2. С. 51

4Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С 181.

455

При таком подходе из поля зрения выпадают особенности формы правления в тех странах, где в конституциях была воспринята (в основном теоретически) концепция советов как единой системы органов государственной власти сверху донизу (социалистические страны, некоторые страны социалистической ориентации).

Определения, основанные на анализе структуры, правового положения и взаимоотношений высших органов государства, ближе к истине, но если ориентироваться только на этот критерий, то в одну группу могут попасть, например, Великобритания и Непал, (парламентарные монархии), хотя роль правительства в этих странах не совсем одинакова: в Непале многие функции управления осуществляет непосредственно король, а придворные органы (Государственный совет, канцелярия и др.) нередко выполняют не менее важные управленческие функции, чем правительство. В одну группу (президентские республики) попадают США и Тунис при пожизненном президенте Бургибе, хотя, по существу, это неодинаковые формы правления. При сохранении прежней устоявшейся терминологии она требует в указанных выше случаях, как и в ряде других, необходимых дополнений и уточнений.

Кроме того, поскольку речь идет о форме правления, то есть об управлении прежде всего поведением населения, то наряду с тремя обычно упоминаемыми центральными органами, видимо, следует принимать в расчет и другие структуры, причем не только в центре, но и на местах, а также прямые и обратные связи органов государства с населением.

К тому же необходимо учитывать, что современное конституционное развитие все чаще порождает гибридные и смешанные формы. Возникают полупрезидентские, полупарламентарные республики, в президентских республиках устанавливается, хотя и ограниченная, но все же ответственность правительства перед парламентом (например, в Коста-Рике — с 1949 г., в Уругвае — с 1966 г., в Мадагаскаре — в 1975 г.). Этот опыт также должен найти свое отражение в современных классификациях.

Наконец, рассматривая форму правления в той или иной стране, следует принимать во внимание сложившуюся устойчивую практику, конвенциональные нормы. Выше уже говорилось об опыте Индии, где полномочия президента осуществляются правительством отчасти на основе конвенциональных норм. В этом отношении Индия следовала старой британской модели, по которой королевская прерогатива реализуется в основном правительством. Подобное положение существует и в некоторых других парламентарных республиках и монархиях, в частности, в Италии и Японии, хотя в тех из них, где принята концепция «рационализированного парламентаризма» (Франция, ФРГ), нормы кон-

456

ституций приближены к реальности. Практика является основой для классификации форм государства во многих странах.

Сказанное относится и к монархиям. Так, поправка 1980 г. к конституции Непала 1962 г. предусматривала, что правительство несет ответственность перед парламентом — решающий признак парламентарной монархии, но, во-первых, резолюция недоверия правительству подлежала утверждению королем, а, во-вторых, гораздо более реальной была ответственность правительства перед назначившим его королем. Да и реальная роль правительства иногда была меньше, чем роль различных совещательных и вспомогательных органов при короле (государственный совет, дворцовая канцелярия и др.). Конституция Непала 1990 г. построила отношения высших органов по образцу парламентарной монархии, но по форме она отличается от той, что, скажем, существует в Швеции или Японии: монарх в Непале играет главенствующую роль в управлении, назначает наместников в области. Черты дуалистической монархии в стране и после 1990 г. еще довольно заметны. Можно привести и другие примеры подобного рода, когда нормы конституции расходятся с реальным положением: власть монарха оказывается неизмеримо весомее, чем это предусматривают тексты основных законов (Иордания, Марокко и др.).

Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, следует учитывать, помимо структуры, взаимоотношения не только главы государства, парламента и правительства, но и других органов государства, которым по конституциям принадлежит государственная власть или которые осуществляют ее на практике.

Указанная выше триада достаточна для учебных целей, но с точки зрения научных и аналитических исследований она требует иного подхода. В широком смысле форма правления — это институт, складывающийся на основе структуры и взаимоотношений основных органов государства, осуществляющих государственную власть. Сюда относится и судебная власть (органы местного самоуправления, как традиционно считается, не осуществляют государственную власть), поскольку нельзя отрицать, что роль суда, в том числе конституционного — важнейший элемент управления в государстве (понимая термин «управление» не только как администрирование).

Анализ конституционных норм, конвенциональных соглашений, устойчивой политической практики свидетельствует, что кон- ституционно-правовой институт формы правления состоит из следующих слагаемых:

1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структуре, правовому положению органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти. По нашему мнению, без учета реальной роли судебной власти в стране и деятельности конт-

457

рольных органов (например, конституционного контроля, избирательных трибуналов в некоторых странах Латинской Америки, прокуратуры, омбудсманов, генеральных контролеров и других аналогичных органов, которые, как устанавливают некоторые конституции, независимы от всякой другой власти1) трудно составить подлинное представление о форме правления в той или иной стране.

Органы, названные выше — это центральные органы государства. Однако в ряде случаев для более полной характеристики следует, видимо, учитывать и роль местных органов. Система управления в странах, где из центра на места назначаются в качестве представителей государственной власти губернаторы, префекты и др., отличается от системы, где таких представителей нет. Что же касается стран, где принята концепция единства государственной власти и считается, что ее олицетворяет система органов типа советов сверху донизу, то в данном случае учет конституционных норм и фактической роли этих органов особенно необходим;

2) нормы и практика, характеризующие отношения между названными выше органами государства. По существу, эти отношения свидетельствуют о роли тех или иных органов в механизме государственного властвования, управления обществом. Во многих конституциях (например, во французской и следующих ее модели ряда франкоязычных африканских стран) есть специальные главы (разделы) об отношениях между парламентом и правительством; отношения между другими органами регулируются в иных главах. Они выражают внутренние связи в системе управляющих звеньев. Речь идет, например, о праве президента распустить парламент при соблюдении определенных условий, о праве парламента уволить правительство в отставку в парламентарной республике или парламентарной монархии, и напротив, о невозможности таких действий в президентской республике, о праве конституционного суда (совета) лишить юридической силы закон парламента или акт правительства в случае их неконституционности, о полномочиях избираемого парламентом генерального контролера (аудитора) проверять любые учреждения и предприятия государственного сектора, не подчиняясь никакой другой власти;

3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых с основными органами управления (в данном случае термин «управление» понимается в широком смысле, как соответствующая деятельность органов государства). Подобного рода нормы, регулирующие «внешнее воздействие», имеют очень важное значение в институте формы правления, ибо речь идет именно об управлении поведением лиц, коллективов, объединений. Роль таких

1 Подробнее см.: Чиркин В. Е. Контрольная власть. С. 37.

458