учебный год 2023 / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo
.pdfсти президента (он же глава правящей партии), влияние трайбализма делали значение парламента в государстве номинальным.
Идея организационно-правового единства государственной власти в целом имеет авторитаpистский характер, на практике ее осуществление ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Однако не все из отмеченных выше аспектов имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций (если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистической демократии). Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе при сосредоточении усилий государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем. В то же время единство власти как сосредоточение всей полноты государственной власти в руках какого-либо органа или определенного вида органов (не имеет значения, будут это советы или президент) в принципе не является плодотворной идеей. Она порождает, в частности, бесконтрольность в деятельности государственных органов, хотя при определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, распад государственности, анархия, иностранное военное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, могут способствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Такая ситуация допустима, однако, лишь на определенный период времени (например, объявление чрезвычайного положения, предоставление исключительных полномочий) и имеет мало общего с концепцией единства власти, предполагающей постоянное единовластие определенного вида органов.
Из сказанного следует, что две названные модели не являются абсолютными, самодовлеющими: разделение властей не исключает единства государственной политики по принципиальным вопросам и взаимодействия различных ветвей власти, а концепция единства государственной власти, ее принадлежность только одному виду органов (представительным органам типа советов снизу доверху) не исключает создания различных видов государственных органов, выполнения ими различных функций по осуществлению единой государственной власти Такое понимание в последние годы стало находить отражение особенно в постсоветских конституциях, после определенной эйфории, вызванной преувеличенным вниманием только к вопросам разделения властей, что, кстати, вполне объяснимо после десятилетий тоталитарного
439
режима. Может быть, наиболее четко новый подход, расставляющий необходимые акценты, нашел отражение в конституции Казахстана 1995 г.: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4 ст. 3).
440
ГЛАВА VIII КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Комплексный конституционно-правовой институт формы государства
Термин «форма государства» обязан своим появлением правовой доктрине и долгое время не употреблялся в конституциях. В связи с этим в юридической литературе нередко говорится, что форма государства не является предметом изучения государственного (конституционного) права, что это понятие общей теории государства и права1. Обычно считается, и это нашло отражение почти во всех учебниках по государственному (конституционному) праву, что изучают не форму государства в целом, а две ее составные части: форму правления (прежде всего структуру и порядок взаимоотношений высших органов государства) и форму государственного устройства (территориально-политическую организацию государства). Правда, в последние годы неоднозначное понятие «государственное устройство» вытесняется понятиями «территориальная организация публичной власти», «политико-тер- риториальная организация государства».
С течением времени при характеристике формы государства к упомянутым двум элементам в теории государства и права был добавлен третий — политический режим; некоторые авторы даже сводили к нему понятие формы государства. Однако в государственном (конституционном) праве политический режим изучался как самостоятельное явление, вне связи с формой государства. Такой подход до сих пор доминирует в зарубежных учебниках по курсу «Политические институты и конституционное право»2. Комплексный анализ формы государства в целом в конституционном (государственном) праве, как правило, не осуществляется. Лишь
вучебниках по государственному праву бывшего СССР, а также
вучебниках по государственному праву зарубежных социалистических стран рассматривались вопросы «формы в целом» — рес-
1См: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. M, 1986. С 79; Современное буржуазное государственное право. Т 2 С 51
2Ardant Ph. Op. cit. P. 34—43, 235—294.
441
публики Советов и народно-демократической республики, анализировались их отличительные признаки. Такой анализ имел не столько юридический, сколько политологический характер.
В ходе дальнейших исследований было установлено, что круг явлений, охватываемых термином «политический режим» (деятельность партий, осуществление политических прав граждан и др.), выходит далеко за пределы формы государства. Поэтому было предложено при характеристике последней рассматривать не политический, а государственный режим, который характеризует формы и методы деятельности государства и в отличие от форм правления и государственного устройства представляет собой функциональную сторону государственной формы (употреблялись также понятия «государственно-политический» и «государ- ственно-правовой» режим)1. Именно государственный режим в ряде случаев имеет решающее значение для классификации государственных форм. Что же касается предлагавшегося некоторыми авторами четвертого элемента — политической динамики2, то этот взгляд не получил распространения среди конституционалистов и теоретиков государства и права.
Вместе с уточнениями, относящимися к проблематике режима, в течение последних десятилетий наряду с элементным подходом к понятию формы государства (полезным и необходимым, особенно в учебных целях) стали выдвигаться предложения о системном анализе формы, о необходимости учитывать не только элементы и их качества, но и связи, соединяющие элементы в единое, целостное образование (форма государства); связи элементов, сохраняющих свою относительную самостоятельность, с возникшим целым, в результате чего определенные модификации претерпевают и сами элементы; наконец, внешние связи элементов и целого со средой, в которой функционирует форма государства.
Внутренние и внешние связи, их характер имеют принципиальное значение. Именно в результате связей первой группы возникает новое явление — форма государства, что было бы невозможно, если бы имело место лишь механическое примыкание двух, трех или четырех обособленных элементов. Это новое явление характеризуется структурной усложненностью и обладает качествами, не присущими ни одному из элементов в отдельности. Форма государства в Великобритании — это не только отношения монарх — парламент — правительство, унитарная структура с автономией отдельных частей (Северная Ирландия и др.) и демократический государственный режим, но и другие стороны системы управления, основанной на политическом плюрализме, при-
1 См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М., 1992. С. 8.
2 См.: Бурлацкий Ф. М. Ленин, государство, политика. М., 1970.
442
знании роли оппозиции в управлении государством, концепции гибкого разделения властей, самостоятельности местного самоуправления и т.д.
Королевство Бутан, как и Саудовская Аравия — по существу абсолютная унитарная монархия с авторитарным режимом, политические партии в той и другой стране запрещены. Таким образом, все три элемента (форма правления, территориально-полити- ческая организация, режим) в принципе, казалось бы, одинаковы в обеих странах. Но своеобразие формы государства в Саудовской Аравии невозможно понять, если не учитывать особые связи в структуре органов государства, роль семейного совета саудидов, низлагающего и избирающего из своей среды монархов, клановые связи правящей семьи (важнейшие государственные должности в центре и на местах замещаются выходцами из этой семьи), мусульманские концепции аш-шура (совещание правителя с определенным кругом лиц), маджилис (право любого мусульманина быть принятым королем и членами его семьи, вытекающее из принципа единства уммы—мусульманской общины) и др. В Бутане при сходстве трех главных элементов формы государства с Саудовской Аравией нет многих существенных черт, присущих последней, и напротив, есть свои особенности. Например, немаловажное значение в государственном режиме имеют периодические «общие трапезы» знати во главе с королем и простолюдинов.
Таким образом, форма государства выходит за пределы простого сложения трех элементов, она включает другие факторы, проистекающие из характера связей этих элементов.
Исследуя форму государства, необходимо учитывать и отношения сохраняющих самостоятельность элементов с возникшим на базе их связей целым. Особой ролью президента во Франции обусловлены и модификации всей государственной формы, создание гибридной формы полупрезидентской республики, а отношения, связанные с территориально-политической организацией Ирака, где существует острейшая проблема автономии Курдистана, во многом обусловливают авторитарный государственный режим. В результате изменяется и форма правления, в ней мало что остается от республиканских по своим внешних признакам институтов.
Связи формы государства и ее элементов со средой могут включать воздействие природных факторов, например, географической среды (так, на Коморских Островах или в Танзании она повлияла на выбор федеративной формы территориальнополитической организации), социо-культурной среды (с ней связана, в частности, концепция режима правового государства в европейских странах), влияние опыта других государств (например, британского парламентаризма) и т.д. Однако наибольшее
443
значение имеют, видимо, социально-экономические условия и политическая система, в рамках которой действует государство. По- луфеодально-теократические общественные отношения, культурная отсталость, условия экономической стагнации, авторитаризм в политической системе влекут за собой иные государственные формы, чем доминирование «среднего класса», высокий уровень правовой культуры, развивающаяся экономика и прочный плюрализм. Нельзя уяснить форму государства в бывшем СССР, если не учитывать особенности однопартийной политической системы с провозглашенной руководящей ролью коммунистической партии, реальной роли Советов, которые отнюдь не были единственными полновластными органами государственной власти, как это устанавливала конституция.
Как видно из сказанного, связи элементов формы и последней со средой имеют прямой и обратный характер. Единство элементов создает форму государства, но, возникнув, она модифицирует их. Особенности индийского федерализма (порядок изменения границ штатов, введения президентского правления в штатах и др.) во многом обусловлены характером формы индийской государственности. Развитие авторитаризма в государственной форме ряда африканских стран повлекло в свое время появление «пожизненных президентов» в Малави, Тунисе Уганде, Экваториальной Гвинее и др. И напротив, этот институт многократно усилил монократические черты «суперпрезидентской республики». Такие же зависимости прослеживаются и в других отношениях. В государственном режиме используются различные методы управления поведением граждан и их объединений, но именно граждане избирают многие государственные органы, определяют (например, путем референдума или народной законодательной инициативы) те или иные стороны их политики, группы давления оказывают влияние на парламент, президента или правительство.
Различные связи в форме государства имеют неодинаковое значение. Видоизменения связей внутри формы влекут за собой создание новых разновидностей, не изменяя главные качества формы (она продолжает, например, оставаться демократической или авторитарной по своему характеру). Связи же формы государства и ее элементов со средой (прежде всего с социальной) ведут в конечном счете через изменение содержания формы к ее различным модификациям, к видоизменениям ее элементов. Доминирование в политической жизни «среднего класса» с его стремлением к стабильности, правопорядку, плюрализму, свободной конкуренции, компромиссам, а иногда и поискам консенсуса влечет за собой создание той или иной государственной формы, которая характеризуется разделением властей, различными формами партиципации граждан, участием во власти «групп давле-
444
ния», демократическими порядками. Господство блока обуржуазивающихся феодалов и формирующейся крупной буржуазии в специфических условиях некоторых арабских «нефтяных монархий» порождает авторитаризм в государственной форме, национальная буржуазия в развивающихся странах тяготеет к демократическим структурам, но с элементами авторитаризма, что нередко обусловлено объективными причинами концентрации власти в целях мобилизации ресурсов для преодоления отсталости, ускоренного экономического развития.
Содержание формы государства не сводится, однако, только к социальному характеру государственной власти. Подобная односторонняя трактовка обедняет решение проблемы и не в состоянии объяснить многие модификации формы: остается неясным, например, почему при одинаковом социальном содержании в Великобритании, Японии, США существуют неодинаковые формы правления и территориального устройства, а при разном социальном содержании, например, в Заире (по крайней мере до реформ 1990-х годов) и бывшей франкистской Испании существовала одинаковая (монократическая) государственная форма. Видимо, через социальное содержание можно объяснить лишь некоторые основные черты формы, очертить ее рамки, наполняется же форма всеми качествами содержания: историческими традициями, отношениями, связанными с географическими факторами, и др.
Говоря о связях формы и содержания, не следует оценивать их односторонне. Форма определяется содержанием, но она не есть лишь пассивное отображение объективных условий, она обладает собственной динамикой развития по своим внутренним законам. Более того, в определенных пределах она может оказывать влияние на содержание, способствуя или ставя преграды его развитию. Монократическая, авторитарная государственная форма в Непале, Нигере, Омане, в некоторых других странах использовалась, в частности, для того, чтобы искусственно сдерживать влияние формирующихся буржуазных и некоторых других слоев на государственную власть. Даже в Кувейте, где в условиях по существу абсолютной монархии есть парламент, монократизм тормозит преобразования в содержании государства. С другой стороны, парламентаризм, разделение властей, местное самоуправление, децентрализация способствуют демократическим процессам в развитии государственной власти, позитивным изменениям в ее содержании, расширяют ее социальную базу.
Наконец, есть еще один аспект анализа формы государства, который необходимо принимать во внимание. Она не только в той или иной мере определяется соответствующими нормами конституций, но и складывается в значительной мере в результате политической и конституционной практики, которая, приобре-
445
тая устойчивый характер, порождает в силу прецедентов неписаные конституционные нормы. Практика дополняет жизнью те или иные формулировки, нередко корректирует их, а иногда является источником своеобразных конституционных норм, которые определяют многие наиболее существенные стороны формы (например, конвенциональные соглашения в Великобритании регулируют некоторые принципиальные вопросы отношений главы государства, парламента, кабинета министров).
Конституционные нормы обычно дают объективное представление о фактически существующей государственной форме. Конституция Катара 1970 г. (с поправками 1972 г.), устанавливающая, что вся власть исходит от эмира, отражает фактическое всевластие последнего, по конституции Бразилии 1988 г. можно судить об отношениях федерации и штатов и т.д. Однако в некоторых странах фактические отношения между высшими органами государства (например, в форме правления в Индии), между государством и его составными частями (например, в форме тер- риториально-политической организации в Ираке), формы и методы государственного управления (например, провозглашавшийся народным и демократическим режим в условиях правления «человека-народа» Секу Type в Гвинее) не совсем соответствуют или совсем не соответствуют тому, что записано в конституции. Так, по конституции Индии 1950 г. президенту принадлежат весьма широкие полномочия, но на деле он может их осуществлять (до 1976 г. на основе конвенционального правила, а затем — в соответствии с поправкой к конституции) лишь по «совету и с согласия» правительства (кабинета министров), которому, следовательно, на деле принадлежат эти полномочия и фактически — «президентская власть». Провозглашенная еще в 1974 г. автономия Иракского Курдистана реально не осуществлялась, более того, велось массовое переселение курдов в другие районы страны с применением оружия и даже отравляющих веществ. В Алжире, как и в ряде других стран, заявлявших о социалистической ориентации, декларировавшееся решающее участие народных масс в управлении государством на деле служило лишь декорациями авторитаризма их лидеров (хотя некоторые меры по раскрепощению населения, развитию политической культуры действительно предпринимались).
С учетом перечисленных факторов мы рассматриваем форму государства не только через призму права, а как целостный поли- тико-правовой институт. Форма государства — это обусловленное в конечном счете его содержанием единство взаимосвязей структурной и территориальной организации государственной власти, методов ее осуществления и способов обратных связей органов государства с населением страны.
446
До сих пор речь шла преимущественно о доктринальном понятии формы государства. В литературе дискуссия велась главным образом в теоретическом аспекте, и анализу конкретных конституционных норм мало уделялось внимания: термин «форма государства» в основных законах сначала не употреблялся, а потом использовался очень редко и ограничительно, охватывая лишь форму правления. В наше время ситуация изменилась. Появились конституции, в которых данный термин трактуется более широко, близко к приведенным выше доктринальным разработкам. Один из разделов конституции Турции 1982 г. называется «Форма государства», такой же заголовок имела гл. 8 конституции Эфиопии 1987 г. В ч. 5 «Система правления» конституции Египта в редакции 1980 г. содержатся положения, относящиеся к разным элементам формы государства. То же самое можно сказать о разд. 8 «Организация государства» конституции Никарагуа 1987 г., а отчасти и о разд. З «Об организации государства» конституции Бразилии 1988 г., гл. 4 «Государственная структура» конституции Эфиопии 1994 г., ст. 1 конституции Грузии
1995 г.
Статьи многих конституций содержат в известной степени «синтезированные» формулировки, относящиеся к форме государства в целом. Конституция Франции 1958 г. провозглашает, что государство является «неделимой, светской, социальной, демократической республикой» (ст. 2). Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что республика — демократическое и социальное федеративное государство (ст. 29). Конституция Бангладеш 1972 г. характеризует государство как унитарную, суверенную и независимую республику (ст. 1), конституция Индии 1950 г. определяет его как союз штатов, светскую, «демократическую и социалистическую» республику (преамбула). В конституции Сьер- ра-Леоне 1978 г. (заменена в 1991 г.) провозглашалась «суверенная республика с однопартийной системой правления», в основном законе Марокко 1972 г. (заменен новой конституцией) — «демократическая и социальная монархия», в конституции Бразилии 1988 г. говорится о «демократическом правовом» государстве. Основной закон Колумбии 1991 г. содержит гораздо более пространную формулировку: ст. 1 гласит, что это государство, соци- ально-правовое, организованное в форме унитарной республики, децентрализованное, с автономией его территориальных единиц, демократическое, партиципаторное и плюралистическое. Конституция Эквадора 1987 г. характеризует государство как суверенное, независимое, демократическое и унитарное. Его правление — республиканское, президентское, основанное на выборах, представительное, ответственное и альтернативное (ст. 1).
Комплексные формулировки содержат конституции социалистических и постсоциалистических государств. Правда, в первых
447
акцент делается прежде всего не на форму, а на по-своему понимаемый социальный характер государства. В конституциях постсоциалистических государств эти идеологические формулировки устранены, а вопросам формы придано большее значение. Конституция Румынии 1991 г. устанавливает унитарное, неделимое, правовое, социальное и демократическое государство (ст. 1), основной закон Болгарии 1991 г. — республику с парламентарным управлением, единое государство с местным самоуправлением (ст.ст. 1 и 2), конституция Молдовы 1994 г.— единое демократическое правовое государство, конституция Казахстана 1995 г. — демократическое, правовое, светское, социальное государство, унитарную республику с президентской формой правления.
В названных выше, да и многих других основных законах речь идет не о каком-то одном (из трех) «элементе» формы государства, а о двух-трех из них или о форме в целом. Все это дает основание заключить, что конституционное регулирование формы государства, ранее отсутствовавшее, осуществлявшееся неполно или разрозненно (по элементам), постепенно ведет к появлению особого конституционно-правового института. Форма государства становится не только теоретическим понятием, сложившимся на базе обобщения прежде всего политической практики, но и комплексным конституционно-правовым институтом — системой внутренне согласованных норм, регулирующих данное явление в его правовых взаимосвязях.
Конечно, в разных странах степень развития этого института неодинакова. Во многих основных законах урегулированы только его элементы, в других такие нормы пробельны. Но если рассматривать законодательство и политическую практику не отдельно взятых стран, а в плане сравнительного изучения, то можно констатировать по крайней мере становление такого института. Задача сравнительного правоведения (в сфере конституционного права) — увидеть эти процессы, суметь обобщить их, дать ориентиры дальнейшему конституционному правотворчеству.
Институт формы государства имеет комплексный характер. Он состоит из трех институтов, которые по отношению к нему выступают в качестве «подинститутов»: формы правления, формы территориально-политического устройства, государственного режима, в котором важное значение имеет институт партиципации, отражающий способы обратной связи государства и населения. В отличие от других сторон государственного режима, которые представляют собой существо методов и форм осуществления государственной власти «сверху», путем деятельности государственных органов, институт партиципации характеризует разнообразие форм и методов деятельности граждан, их объединений по участию в управлении государством и развитием общества «снизу».
448