учебный год 2023 / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

рассматриваемых ниже социалистических конституциях и отдельных конституциях прежних стран социалистической ориентации.

Постепенно концепция разделения властей стала подвергаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций полагали, что выделение трех властей неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей; дополнительно названа избирательная власть (граждане, обладающие избирательными правами и составляющие избирательный корпус). Организационное выражение эта власть нашла в создании системы специальных избирательных трибуналов (судов), которые рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. О существовании другой, четвертой власти (учредительной) даже в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразумевается ими, говорят французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж. Блан, Ф.-М. Вирье, и Ф. Ваге1.

Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте конституции Никарагуа, представленном в 1986 г. оппозиционной в то время (до выборов 1990 г.) социал-христианской партией, указывалось пять властей, включая наряду с тремя общепринятыми и избирательной властью также контрольную власть. Согласно проекту, последняя должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Система органов Генерального контро-

(счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбуд-

сманы, инспекции и др.) существуют в различных государствах мира2.

По существу, шесть властей были названы в конституции Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуще-

(парламент), исполнительная (президент и правительство), судебная (суды), контрольная (как сказано в конституции, ее осуществляли различные органы государства, не имевшие единой системы), учредительная (прежде всего принятие конституции и создание на этой базе основ нового публичного порядка). Правда, в тексте конституции по отношению к этим «ветвям власти» упо-

Р. 90.

2 О проблеме контрольной власти следовало бы сказать в особой главе, но объем книги не позволяет сделать это. Мы отсылаем читателя к специальной

треблялся термин «функции», но разд. III основного закона, посвященный им, назывался «Об организации власти».

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, ибо нескольких различных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это (в условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по социальной сущности политической и государственной власти). Акты с названием «законы» вправе принимать, за единичными исключениями, рассматриваемыми ниже, только парламент — орган законодательной власти, но и в обычных, а не только в чрезвычайных условиях предусматривается возможность так называемого делегированного законодательства и актов регламентарной власти. В первом случае (Великобритания, Италия и др.) по уполномочию парламента в каждом отдельном случае исполнительная власть издает акты, имеющие силу закона, во втором — такие акты издаются без специального уполномочия парламента, на основании соответствующей конституционной нормы. Наиболее типичный пример — конституция Франции 1958 г., в которой содержится перечень вопросов, по которым законодательствует парламент, и названы вопросы, по которым нормативные акты издают органы исполнительной власти. В обоих случаях (делегация парламента и собственная регламентарная власть) акты исполнительной власти не рассматриваются как законы и не называются законами (хотя есть названия «декреты-законы», «законодательные декреты» и др.), но на деле они регулируют вопросы, относящиеся к предмету закона. В социалистических странах применялся даже термин «законодательство», получивший официальную трактовку. Он охватывал, помимо законов, акты правительства, совместные постановления ЦК правящей (коммунистической) партии и правительства и некоторые другие акты. Этот термин, снижающий значение закона, и сейчас применяется в России, в том числе с целью повышения значимости президентских указов.

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права, кроме самой Великобритании, где окончательное решение принимает верховный суд, конституционные суды, конституционные советы — в некоторых других системах права. Как мы видели выше, они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. Таким образом, суды, их решения становятся над законом и, отрицая, отменяя закон, участвуют в законотворчестве.

430

Парламент тоже может осуществлять отдельные судебные и исполнительские функции. Обычно ссылаются на опыт прошлого — якобинский парламент во Франции, который своими решениями отправлял на гильотину депутатов и других должностных лиц. В настоящее время во многих странах (их число растет) предусмотрена возможность импичмента президенту, судьям, некоторым другим высшим должностным лицам за совершенные при исполнении служебных обязанностей определенные тяжкие преступления. Эта процедура, подробно рассматриваемая ниже, по существу представляет собой судебный процесс в парламенте или формулирование им своего рода обвинительного заключения (в этом случае дело рассматривает специально создаваемый суд, как это, например, предусмотрено в Польше, Молдове или Иордании). Правда, в парламенте речь идет лишь об отстранении от должности в результате такого процесса, уголовный процесс в суде может иметь место уже после отстранения, как над обычным гражданином.

В 1993 г. импичменту были подвергнуты президенты Бразилии и Венесуэлы, но в России в том же году попытка досрочного смещения президента оказалась неудачной: проект постановления IX чрезвычайного Съезда народных депутатов России не собрал при тайном голосовании необходимого числа голосов. Неудачной оказалась и попытка импичмента президента Румынии.

Попытка парламента присвоить себе широкий объем исполнительских функций была осуществлена в 1991—1993 гг. двумя органами парламентского характера в России — Съездом народных депутатов и избираемым им Верховным Советом. Она окончилась неудачей: эти органы были распущены указом президента. Но те или иные элементы исполнительского характера имеют место, хотя такая деятельность отнюдь не всегда означает вмешательство в прерогативы исполнительной власти. Впрочем, и последнее бывает часто: принятие так называемых частных (в отличие от публичных) законов в англосаксонских странах, регулирующих конкретные вопросы, иногда подменяет деятельность исполнительной власти. Эти акты относятся к отдельным физическим и юридическим лицам и тем самым парламент в какой-то мере выполняет распорядительские функции.

Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных ветвей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой попытке воплощения теории разделения властей в конституционные нормы (в США в 1787 г.) перед «отцами конституции» встал вопрос об уравновешивании властей. Проблема сводилась к тому, чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не оставалась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно. Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов:

431

президент не мог распустить конгресс, но и последний не мог сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его 1/3 голосов, министры (члены кабинета президента) подчинялись президенту и конгресс не мог уволить их путем вотума недоверия, но само назначение министров президентом нуждалось в утверждении сената и т. д. Контроль за соответствием действий государственных органов конституции был поручен судам, что было окончательно завершено путем создания в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете Верховного суда США) объявлять законы конгресса неконституционными, но само назначение членов Верховного суда производилось президентом с согласия сената.

В современных условиях система сдержек и противовесов в том или ином виде вошла во многие конституции. Более того, если в США и некоторых других странах этот термин и сейчас применяется лишь как описательный, доктринальный, то в некоторых постсоветских конституциях он включен в текст основного закона (п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г.). Конечно, в условиях «гибкого» разделения властей (в парламентарной республике, в парламентарной монархии) эта система отличается от «жесткого» разделения властей (например, в президентской республике или дуалистической монархии), но те или иные ее элементы всегда существуют при демократической системе управления, даже если признается верховенство парламента и отсутствует орган конституционного контроля (например, в Великобритании).

Наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и противовесов теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти. Теоретически это требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Такое единство не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, а также возможных конфликтов властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия между ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до противоположностей и борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет за собой анархию и распад.

Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимодействия властей был подчеркнут Верховным судом США по делу президента США Р. Никсона. В решении суда говорится:

432

«Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом»1.

Примером негативных последствий противоборства различных ветвей власти (за которыми стояли различные элитарные группы) является конституционный кризис в России, особенно обострившийся в декабре 1992 г. — марте 1993 г. Постоянное противоборство высшего представительного органа — Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, президента и правительства — с другой, вовлечение в эту борьбу Конституционного суда, который, по идее, должен был бы играть роль беспристрастного арбитра, привело (наряду с другими факторами) к неуправляемости экономики, расцвету коррупции и организованной преступности, к хаосу в народном хозяйстве, катастрофическому снижению жизненного уровня и к обнищанию большинства населения.

Рассмотренная выше триада властей отвечала условиям своего времени. С тех пор общественная жизнь значительно усложнилась, стали отпочковываться новые направления государственной деятельности. Одно из таких направлений — контрольная деятельность, в связи с чем начали создаваться для этой цели профессиональные органы государства (конституционные суды и конституционные советы для контроля за соблюдением конституции, омбудсманы, парламентские комиссары, народные защитники и другие уполномоченные парламентом должностные лица, контролирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за адми- нистративно-финансовой деятельностью государственных и смешанных предприятий и учреждений, а также частных предприятий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие органы). В конституциях отдельных стран говорится о системе национального контроля, другие основные законы, определяя правовое положение органов контроля, устанавливают, что в процессе выполнения своих функций они не подчиняются никаким другим органам, «никакой другой власти». В единичных случаях в конституциях употребляется термин «контрольная власть».

По нашему мнению, в условиях современного государства прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает значительным своеобразием как с точки зрения структуры органов, так и методов их деятельности. Не случайно во многих новейших конституциях (например, Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.) конституционным судам и конституционным советам, осуществляющим контрольные функции, посвящены отдельные главы.

1 The Living US Constitution. Story. Text. Reading Supreme Court Decisions. N Y, 1983. P. 730

433

Наряду с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную существует проблема вертикального деления власти (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами. Создание федеративных государств и органов местного самоуправления породило новые аспекты в теории разделения властей. Возникшие проблемы решают не на основе разграничения ветвей власти, а путем иных подходов.

Вопрос о размежевании властных полномочий федерации и входящих в ее состав государственных образований (штатов, республик, эмиратов, провинций и т. д.) решается путем распределения сфер компетенции (предметов ведения) между федерацией и штатами. В конституциях предусмотрены различные способы размежевания (исключительная компетенция федерации, штатов, совместная компетенция, по-разному решается вопрос об остаточных полномочиях), неодинаков подход к вопросу о верховенстве федерального закона и т. д.

Появление представительных органов на местах, которые подобно парламенту непосредственно избираются населением (советы общин, мэры городов и т. д.), поставило на повестку дня вопрос о размежевании полномочий центра и мест. Эта проблема была решена путем создания юридических конструкций государственной власти и местного самоуправления: считается, что государственную власть осуществляют лишь центральные органы и их представители на местах, а местные выборные органы занимаются местным самоуправлением. Это две различные формы публичной власти, обладающей принудительным характером особого рода.

§ 3. Единство государственной власти

Единство государственной власти в его законодательном и особенно практическом аспектах было известно задолго до возникновения теории разделения властей. В памятниках древневосточных деспотий провозглашалась исключительная власть монарха, как правило, не только политическая, но и духовная. Тираны городов Древней Греции, цари этрусков Рима, эмиры и султаны мусульманских стран, императоры-сыны Неба Китая и Японии, абсолютные монархи Европы, российские цари-самодержцы и главы многих других государств сосредоточивал« в своих руках всю полноту власти. Соответствующие законы, другие акты исключали любое разделение властей, хотя на деле власть обожествленного монарха подвергалась корректировке со стороны жрецов или иного его окружения.

Теоретическое обоснование необходимости единства государственной власти тоже началось задолго до Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье и имело персонализированный характер. Не имеет значе-

434

ния, отстаивали богословы исключительную власть наместника Аллаха на Земле или правоведы (например, Ж. Воден) настаивали на принадлежности суверенитета одному лицу — монарху, речь долгое время шла об индивидуалистической трактовке единства власти. Впоследствии такой подход возродился в фашистских концепциях вождизма, в некоторых отношениях сходная практика существовала и в тоталитарных коммунистических режимах (реальная власть генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

В наше время новые способы обеспечения единства власти применяются в некоторых постсоциалистических государствах Востока. Официальный титул туркменбаши (вождь туркмен), референдумы вместо выборов для продления сроков пребывания на посту президента, законопроекты Калмыкии, в которых предлагается установить пожизненную и наследственную власть президента и т. п. — вот лишь некоторые примеры индивидуализированной концепции единства государственной власти в современных условиях. О пожизненных президентах в некоторых странах Африки в прошлом мы уже упоминали.

Помимо индивидуалистической концепции единства власти есть и другая трактовка — коллективистская. Начало ей положено в сочинениях Ж.-Ж. Руссо, хотя на практике коллективное осуществление единой власти было присуще человечеству еще со времен родового строя (народные собрания, сходы, старейшины и др.), сложившись раньше выделившихся уже потом из знати султанов, королей и императоров. Руссо подходил к решению этого вопроса скорее с социологических, чем с организационно-пра- вовых позиций. Он рассматривал законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления единой верховной власти народа, считая, что все «члены государства» (взрослые граждане) должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях.

Подход Руссо, правда, в измененном виде, был воспринят и буржуазно-либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже отмечалось, в конституциях лишь провозглашались власть, суверенитет народа. Во втором случае наряду с суверенитетом народа, которому было придано классовое истолкование (власть не народа в целом, а власть трудящихся, причем первоначально речь шла о пролетариате), были осуществлены и поиски того вида органа (органов), которому могла бы быть полностью вручена государственная власть. Такой орган К. Маркс увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В. И. Ленин создал концепцию Республики Советов, провозгласив: «Вся власть — Советам!». В концепции В. И. Ленина речь

435

шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейшего) под руководством пролетариата.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три различных аспекта: социальное единство власти, что должно проистекать из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; орга- низационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство государственной власти с точки зрения марксистской концепции обеспечивается принадлежностью политической власти в социалистических странах трудящимся. Первая социалистическая конституция — Основной закон РСФСР 1918 г. — в числе трудящихся, трудового народа называла пролетариат (под этим термином понимался рабочий класс) и крестьянство. Конституция СССР 1936 г. при определении характера государства добавила также интеллигенцию (в то время она классифицировалась как «социальная прослойка» общества). Конституция СССР 1977 г. устанавливала, что вся власть принадлежит народу (ст. 2), и определяла СССР как «социалистическое общенародное государство». Считалось, что эксплуататорские классы и элементы в ходе социалистического строительства ликвидированы, власть принадлежит всему народу, за исключением «антиобщественных элементов». Но на деле единства природы господствующих в обществе социальных групп в социалистических странах достигнуто не было: реальная власть находилась в руках пар- тийно-государственной «номенклатуры», занимавшей привилегированное положение в обществе. Сохранялись и классовые противоречия, что показали дальнейшие события (в частности, политические забастовки рабочих в Польше и СССР, вооруженные формы борьбы в странах СНГ).

В странах социалистической ориентации социальное единство власти получало обычно более широкую трактовку. Как отмечалось выше, конституции устанавливали, что власть принадлежит широкому блоку патриотических сил, в состав которого включались не только трудящиеся, но и часть нетрудящихся, поддерживавших проводимые правительством преобразования. Считалось, что в патриотическом блоке, составлявшем опору государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян, который является основой блока, и союз трудящихся с прогрессивно настроенными нетрудящимися, складывающийся в результате давления рабочих и крестьян. Таким образом, подобная

436

трактовка социального единства власти по существу допускала конституционно признанные противоречия в нем, что находило выражение в принятой формулировке: союз и борьба одновременно.

Что же касается практического осуществления этой концепции, то в странах социалистической ориентации, как и в социалистических странах, реальная власть принадлежала крайне узкой группировке правящей элиты, характеризовалась еще большим персонализмом.

Второй аспект единства государственной власти — единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов — также отражен в социалистических конституциях и в конституциях стран социалистической ориентации. Выше уже цитировались соответствующие статьи. Здесь лишь отметим, что без такого единства невозможно целенаправленное управление обществом, а такое управление, хотя и в разной степени и в неодинаковом объеме, существует во всех странах. Однако единство целей и направлений деятельности государственных органов нельзя представлять себе как абсолютную величину. Между государственными органами имеет место противоборство за то или иное «прочтение» конституционных целей, за способы их достижения. Особенно отчетливо свидетельствует об этом противостояние Съезда народных депутатов и президента России в 1992—1993 гг., отстаивавших принципиально разные пути осуществления единой цели — выхода страны из глубокого структурного кризиса.

Третий, организационно-правовой аспект единства государственной власти получил наиболее детальное закрепление в социалистических конституциях и доктринальную разработку в марк- систско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Конституция СССР 1977 г. устанавливала, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу государства (ст. 2). Все другие органы государственной власти находятся под контролем Советов и подотчетны им. Аналогичные положения содержались в конституциях Болгарии 1971 г., Польши 1952 г., Чехословакии 1960 г., в настоящее время они присутствуют в конституциях КНДР, Китая, Кубы. Концепция полновластия советов была воспринята в большинстве стран социалистической ориентации (конституции Анголы 1975 г., Мозамбика 1975 г., Алжира 1976 г., Эфиопии 1987 г. и др.). Только органы типа советов (они имели разные названия — Верховный совет, народное собрание, национальное собрание — в центре, народные советы, национальные комитеты, собрания народных

437

представителей, собрания депутатов и др. — на местах) рассматривались как органы государственной власти в масштабах страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с позиций конституционной доктрины считались лишь органами государственного управления, правосудия и т. д., но не власти.

Однако реальная действительность находилась в вопиющем противоречии с концепцией и конституционными нормами. В социалистических странах, независимо от того, существовала одна партия или их было несколько (например, Вьетнам, Польша, Чехословакия), реальная власть была в руках руководства правящих коммунистических партий, узкой группировки практически несменяемых руководителей, объединенных в высший партийный орган, называвшийся обычно Политбюро (по уставу высшим органом партии считался съезд, но фактически он имел парадный характер и созывался, как правило, для единогласного утверждения решений, принятых Политбюро). Советы, в том числе парламент, лишь одобряли, возводили в форму закона, решения, принятые Политбюро. К тому же последний зачастую принимал решения по важнейшим вопросам государственной жизни без оформления их правовыми актами, и они неукоснительно исполнялись (например, указания Государственному банку СССР о выдаче валютных средств для поддержки зарубежных коммунистических партий).

Еще до крушения социалистических режимов в системе советов в некоторых странах наметились определенные отступления. В частности, в Венгрии советы стали создаваться не во всех звеньях административно-территориального деления (в районном звене был только уполномоченный областного совета), в Болгарии, Чехословакии была принята характеристика советов как органов местного самоуправления, но одновременно сохранялась и концепция советов как органов государственной власти.

В странах социалистической ориентации практически нигде концепция советов как единственных органов государственной власти так и не была применена в полном объеме. Наряду с избираемыми советами центральные органы государства, а чаще — правящая (революционно-демократическая) партия назначали администраторов (например, комиссаров областей в Конго), которые обладали партийными и государственными полномочиями, сосредоточивали в своих руках полноту власти в административ- но-территориальной единице Система избираемых на всех уровнях советов почти нигде не была создана (в некоторых звеньях советы назначались, в других их вообще не существовало). Что же касается «общегосударственного совета» (парламента), то он играл еще более незначительную роль, чем в социалистических странах: отсутствие демократических традиций, персонализм вла-

438