учебный год 2023 / Chirkin_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Казахстан) либо для избрания отдельных органов (Россия, Италия). Вместе с тем в 80—90-е годы ряд государств полностью или частично отказались от ее использования (в основном постсоциалистические страны и государства, образовавшиеся в результате распада СССР). В определенной степени это было реакцией на предшествующий режим, когда выборы проводились на безальтернативной основе и лишь ограниченное число общественных объединений могло участвовать в политической жизни страны. В процессе перехода к демократическому режиму основной акцент поэтому был сделан на усиление представительного начала в деятельности коллегиальных органов.

Существуют различные модификации мажоритарной избирательной системы. Наиболее типичные ее разновидности предполагают, как правило, соперничество конкретных кандидатов, представляющих различные политические партии и избирательные объединения, в одномандатных округах. Эта избирательная система выгодна крупным и средним политическим партиям, которые располагают как финансовыми, так и людскими ресурсами для того, чтобы выставить своих кандидатов в большинстве или во всех избирательных округах страны на парламентских выборах.

Одной из разновидностей рассматриваемой системы является английская модель — мажоритарная система относительного большинства, традиционно применяемая в Великобритании, США, большинстве стран Содружества. Она предполагает избрание того кандидата, который наберет голосов больше, чем любой из его соперников в отдельности.

Другая разновидность — французская модель — мажоритарная система абсолютного большинства — достаточно часто используется для избрания президента (Франция и ее бывшие колонии, Россия, Австрия, Казахстан). Кандидату для избрания необходимо набрать в первом туре 50% голосов плюс один голос избирателей округа. Если же никому из кандидатов этого не удается, проводится второй тур голосования, в котором на президентских выборах участвуют два кандидата, имеющие наилучшие результаты в первом туре. При этом достаточно набрать относительное большинство голосов. Если же голоса избирателей разделились поровну, то во Франции предпочтение отдается старшему по возрасту кандидату. Аналогичная система применяется и при формировании состава нижней палаты парламента — Национального собрания. Однако в данном случае для того, чтобы быть допущенным ко второму туру голосования, кандидат должен набрать не менее 12,5% голосов избирателей, внесенных в списки.

Третьей, достаточно редкой разновидностью является мажоритарная система квалифицированного большинства, в соответст-

399

вии с которой кандидат должен набрать установленное число голосов. В настоящее время кандидату на пост президента Коста-Рики необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей (ст. 138 конституции), Азербайджана — 2/3 голосов участвовавших в голосовании (ч. 2 ст. 114 конституции).

До 1993 г. в Италии претенденты на должность сенатора должны были получить 65% голосов избирателей, участвовавших в выборах (ст. 17 Положения о выборах в сенат).

Достижение подобного результата возможно только при бесспорной поддержке кандидата в конкретном округе, что бывает достаточно редко. Поэтому в Италии существовала определенная специфика в определении результатов голосования. Выборы проводились по одномандатным округам в рамках каждой из 20 областей. При этом кандидаты, хотя и выступали самостоятельно, были связаны обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с другими кандидатами от той же партии, баллотирующимися в других округах данной области. Если никто из кандидатов не набирал необходимого числа голосов, областная избирательная комиссия рассматривала «связанных» кандидатов в качестве областного списка определенной партии и распределяла места по пропорциональной системе в соответствии с количеством мест, полученных в масштабе области. В итальянской литературе отмечалось, что на практике фактически применялась пропорциональная система для распределения мест в сенате1.

Мажоритарная система всегда результативна и проста в применении. Вместе с тем она обеспечивает серьезные преимущества крупным партиям в парламенте и не отражает плюрализма противоречивых интересов в обществе и представляющих их политических сил. Еще в конце XIX — начале XX вв. российские государствоведы подвергли ее серьезной критике. Б. Велихов отмечал, что данная система не признает прав меньшинства, выбрасывает за борт государства как неграждан всех его представителей, аннулируя их влияние на состав правительства2. Таким образом, отдавая предпочтение данной системе, законодатель высказывается в пользу стабильности и управляемости страной, заплатив за это ослаблением представительности в парламенте и потерей многих голосов избирателей.

Пропорциональная избирательная система, которая получила распространение во многих странах мира, стала применяться с конца прошлого века (1888 г. — Сербия, 1899 г. — Бельгия). Как уже отмечалось, данная система предполагает соперничество между списками различных политических партий в многомандат-

1Bobbio N., Pierandrei F. Introduzione alia Costituzione. Bari, 1972 P 89

2См : Велихов Б. Указ работа. С. 11.

400

ных округах и установление определенной пропорции между количеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию, и количеством полученных ею мест в представительном органе, что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей и обеспечить более широкое представительство политических партий и объединений.

В большинстве случаев для определения результатов голосования используется избирательная квота, то есть определяется минимальное число голосов, которые должна набрать каждая партия для того, чтобы провести своего кандидата в представительный орган. Различают несколько ее разновидностей.

Естественная квота (определение квоты по методу Т. Хэра) применяется в территориальных округах в Эстонии и Румынии, общенациональном округе в России и представляет собой частное от деления числа голосов избирателей на количество мандатов, замещаемых в округе. Каждый список получает столько мест, сколько полных квот содержится в полученных им числе голосов. Поскольку естественная квота, как правило, не позволяет сразу распределить все мандаты, применяется метод наибольших остатков: незамещенные мандаты распределяются между партиями с учетом голосов, оставшихся неиспользованными в результате первого распределения. При этом учитываются голоса и тех списков, которые набрали меньше голосов, чем избирательная квота.

Рассмотрим, как используется естественная квота, на следующем примере1.

В избирательном округе, где зарегистрировано 330 тыс. избирателей и распределяются 10 мандатов, соперничают пять партий. Избирательная квота составляет 33 тыс. голосов (330000:10). Места между партиями распределяются следующим образом.

Для распределения незамещенных мандатов может использоваться и метод наибольшей средней, при котором число полученных партией голосов делится на число голосов, полученных ею при первом распределении мандатов, увеличенное на единицу. Соответственно партия А получит один мандат (98000 : 3=32 666),

1 Corrado S. Op. cit. P. 223—226.

401

Б — один мандат (65000:2=32500), В — один мандат (90000:3=30000), а партии Г и Д не получат ни одного

(50000:2=25000, 27000:1=27000). При этом необходимо учи-

тывать, что метод наибольших остатков выгоден менее крупным партиям, а метод наибольшей средней — крупным.

Второй разновидностью является квота, предложенная в 1889 г. физиком Э. Хагенбахом-Бишофом. Она призвана «скорректировать» естественную квоту путем ее уменьшения, что позволяет более легко распределять голоса между партиями. Данная квота, которая используется в Литве, Австрии, определяется путем деления общего числа поданных голосов на количество мандатов плюс 1 (возможно: плюс 2, 3). Как показывают расчеты, незначительная коррекция (плюс 1) теряет свою эффективность с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для усиления эффекта необходимо давать большую коррекцию (плюс 2, 3). Если и при искусственной квоте остаются незамещенные мандаты, используется метод наибольших остатков1.

Рассмотрим применение данной квоты в нашем модельном избирательном округе. Она будет составлять 30 тыс. (330000: 11).

Применение как квоты Т. Хэра, так и квоты Э. ХагенбахаБишофа имеет определенные недостатки: мандаты могут иметь различный удельный вес, различается число голосов, которое необходимо набрать партии для получения мандата при первом и втором распределении. Именно эти причины обусловили разработку способов распределения мандатов на ином принципе — применении различных делителей. Первая модификация данного способа была предложена бельгийским математиком В. Д'Ондтом в 1879 г. Суть его метода сводится к следующему: голоса, полученные каждой партией, последовательно делятся на ряд прогрессивно возрастающих делителей. Полученные частные от деления располагаются в порядке убывания. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов, является

1 В большинстве стран этот метод применяется в масштабе тех же округов, где проводилось первое распределение мандатов. Однако при использовании территориальных округов распределение оставшихся голосов в соответствии с наибольшими остатками может производиться и в более крупных территориальных округах (Австрия, Бельгия) или в масштабе всей страны (Италия до

1933г)"

402

общим делителем. Каждый список получит столько мест, сколько раз общий делитель укладывается в полученное данным списком число голосов. Исследования показывают, что увеличение интервала между делителями создает определенные преимущества для списков мелких партий, а его увеличение — для более крупных1.

Рассмотрим применение метода Д'Ондта на примере нашего избирательного округа.

Существуют различные виды пропорциональной системы и способы их классификации. Как отметил итальянский эксперт в области выборов и избирательной статистики С. Коррадо, уже в 1908 г. насчитывалось свыше 100 ее разновидностей2. С достаточной долей условности можно выделить «чисто» пропорциональные системы и допускающие определенные искажения данного принципа. Первые из них предполагают превращение страны в общенациональный избирательный округ и отсутствие в законодательстве каких-либо дополнительных требований, влияющих на искажение пропорциональности (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла). Ко вторым можно отнести избирательные системы, предусматривающие использование территориальных избирательных округов (Испания, Латвия, Словения, Перу) либо установление «заградительного пункта» — минимального числа голосов избирателей, которые должна набрать партия для того, чтобы быть представленной в парламенте (Израиль — 1%, Дания — 2%, Аргентина — 3 %, Швеция—4%).

Пропорциональные избирательные системы можно классифицировать и в зависимости от того, предполагают ли они голосова-

1Существуют различные виды делителей: метод Д'Ондта 1-2-3—4; метод Империали 2—3—4—5; метод С Лаге 1—3—5—7; скорректированный метод

СЛаге 1,4—3—5—7; датский метод 1—4—7—10.

2Corrado S. Op. cit. P. 19.

403

ние только за партийные списки или допускают и голосование за отдельных кандидатов. Различают связанные списки, в которых очередность расположения кандидатов жестко определяется партией и избиратель правомочен проголосовать лишь за список в целом, и свободные списки, когда избиратель может выразить свои предпочтения в отношении предложенных партией кандидатур либо дополнить список.

С учетом указанных обстоятельств выделяется несколько моделей списков: австрийский (избиратель не может отдать предпочтение какому-либо кандидату и изменить очередность кандидатов, представленных партией), бельгийский (избиратель располагает одним голосом, который может отдать либо за список в целом, либо за конкретного кандидата, входящего в список данной партии), швейцарский (избиратель может проголосовать за список партии или за стольких кандидатов, сколько мандатов замещается в округе). Особой разновидностью пропорциональной системы является система передаваемого голоса (Австралия, Ирландия). Избиратель имеет право указать наиболее предпочтительного кандидата, а также тех кандидатов или кандидата, которым он хотел бы передать свой голос в том случае, если первый кандидат не будет избран.

Для того, чтобы пропорциональная система работала достаточно эффективно, необходимы, с одной стороны, сложившаяся многопартийность, с другой стороны, отсутствие поляризации политических сил. Как показала практика Италии, где две крупнейшие политические партии — ХДП и ИКП — в течение 30 лет на выборах получали не менее 20—30% голосов избирателей, но никогда не объединялись в коалицию, применение при формировании палаты депутатов пропорциональной избирательной системы во многом обусловливало возникновение проблем формирования правительства и его стабильности, прохождения правительственных документов через законодательный орган при наличии достаточно представительной оппозиции. Не случайно в 1993 г. парламент страны одобрил новый закон о выборах палаты депутатов, в котором предпочтение было отдано смешанной системе.

Стремление снизить негативный эффект недостатков той или иной избирательной системы привело к возникновению смешанных избирательных систем. В последнее время достаточно четко прослеживается тенденция расширения их применения (Италия, Грузия, Россия, Албания, Венгрия).

Проанализировав опыт ФРГ и Литвы после приобретения независимости, К. Г. Холодковский пришел к выводу о том, что смешанная система содействовала укрупнению партий и их блоков, существенно не нарушив принцип пропорциональности представительства населения, и сохранила определенную связь между де-

404

путатами и избирателями соответствующего округа1. Ему оппонирует один из авторов курса «Государственное право Германии» Г. Майер, по мнению которого данная избирательная система как способ отбора кандидатов себя не оправдала, так как при ее использовании доминируют партийные либо коалиционно-тактиче- ские соображения. Единственным ее смыслом, считает Г. Майер, является децентрализация выдвижения кандидатов. В Германии земельные списки составляются земельными организациями, а кандидаты по избирательным округам выдвигаются окружными, что дает гораздо больше возможностей новым поколениям политиков или отдельным инакомыслящим пробиться внутри своей партии2. Вместе с тем оценивать недостатки и достоинства смешанной избирательной системы во многих странах Восточной Европы довольно сложно, поскольку она введена сравнительно недавно, а по результатам одних или даже двух выборов практически невозможно судить о каких-либо тенденциях.

Понятие «смешанная избирательная система» можно толковать в широком и узком смысле. В первом значении она предполагает параллельное использование при формировании представительного органа или его палаты различных избирательных систем. Если достаточно последовательно придерживаться такого толкования, то к представителям данной системы следует отнести и те страны, где параллельно применяются разные виды пропорциональной системы. Так, в соответствии со ст. 52 конституции Мексики палата депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства по униноминальным избирательным округам, и из ста депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства посредством региональных списков, голосование по которым производится по полиноминальным избирательным округам.

Смешанная избирательная система в узком смысле означает скрещивание элементов как пропорциональной, так и мажоритарной системы. Различают две разновидности данной системы. Первая основана на преимущественном использовании пропорциональной системы. Она применяется для формирования состава парламента Греции и носит наименование усиленной пропорциональной системы или пропорциональной системы с премией для большинства. В соответствии с законом от 27 апреля 1989 г. 288 депутатов избираются в территориальных округах, а 12 — в общенациональном округе3. Для замещения 288 мандатов применяется доста-

1См.: Холодковский К. Г. Будущая избирательная система России и опыт Запада//Избирательный закон. Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 66.

2См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 143.

3Rotolo V. II nuovo sistema elettorale e il voto di preferenze in Grecia//!! Politico. 1990. № 1. P. 143—166.

405

точно сложная процедура. В первом распределении мест в 56 избирательных округах участвуют все политические партии, выставившие своих кандидатов на выборах. Ко второму распределению допускаются только те политические партии, которые собрали не менее 17% голосов, а также двухпартийные коалиции, набравшие не менее 25% голосов, и коалиции трех и более партий, получившие не менее 30% голосов. В том случае, если ни одна из партий или коалиций не наберет установленного процента голосов, во втором распределении мест участвуют две партии или коалиции, которые имеют наибольшее число голосов. При втором распределении мест в 13 крупных округах оставшиеся незамещенными мандаты делятся между партиями на основании естественной избирательной квоты, а затем — по методу наибольшего остатка. Закон предусмотрел и «премию для меньшинства»: мелкие партии, которые выставили свои списки не менее чем в 3/4 избирательных округов и собрали 2% голосов избирателей, получают три места в парламенте, от 1 до 2% — одно место. Мандаты предоставляются им в тех округах, где партии собрали наибольшее число голосов.

Вторая разновидность смешанной избирательной системы основана на преимущественном использовании мажоритарной системы. Она применяется в Германии для формирования состава бундестага и в соответствии с законом от 4 августа 1993 г. № 277 введена в Италии. Для избрания представителей в палату депутатов страна делится на определенное число территориальных подразделений. Количество выделяемых им мандатов устанавливается на основе данных последней всеобщей переписи населения, опубликованных Центральным статистическим институтом. В каждом территориальном подразделении 75% мест замещается в одномандатных округах на основании мажоритарной системы относительного большинства, а оставшиеся 25% — на основе соперничества партийных списков по пропорциональной системе. На выборах избиратель располагает двумя голосами: один он может отдать за конкретного кандидата, а другой — за список партии. После установления избранных во всех одномандатных округах для каждого территориального подразделения определяются списки и кандидаты, которые не смогли получить большинство голосов в одномандатных округах. На основании сведений из территориальных подразделений Центральная избирательная комиссия устанавливает общенациональную избирательную цифру каждого партийного списка и определяет те политические объединения, которые получили 4% голосов избирателей в масштабе страны и смогут принять участие в распределении мандатов. После того, как выяснится, сколько мест получает партия в масштабе страны, определяется, в каких из территориальных подразделений эти места будут выделены.

406

Практически во всех странах выборы проходят под контролем судебной власти. Существуют две модели контроля за ходом проведения выборов и определения результатов голосования. Согласно первой из них данные вопросы входят в юрисдикцию обычных судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рассматривать только Верховный суд (Бенин, Польша), в других — все судебные инстанции (Россия, Украина, Узбекистан). Вторая модель предусматривает отнесение данных вопросов к ведению органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). В Чехии Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжаловании решений в отношении правильности избрания депутатов или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно утраты пассивного избирательного права и несовместимости должностей (п. «д» и «е» ст. 87 конституции). В Республике Сейшельские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вынесение решений о законности избрания лица на должность президента страны (ст. 51 конституции). При этом право обратиться с ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллотировавшимся на пост президента, и генеральному атторнею. В Испании гражданин может обратиться в орган конституционной юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением кандидатом на выборах или отказом в этом (ст. 9 закона от 19 июня 1985г.№ 5).

Несмотря на эволюцию рассматриваемого института непосредственной демократии и наличие универсальных международных стандартов, даже в странах со сложившимися демократическими традициями возникают проблемы, связанные с обеспечением возможностей для реального соперничества политических партий, гарантий прав конкретных кандидатов, исключением фальсификации результатов голосования и давления на избирателей. И потому нельзя не согласиться с мнением Г. Эрмэ: «Легко организовать выборы, а создание партий просто требует политического интеллекта. Сделать их демократическими — совсем другое дело»1.

§4. Референдум и народная законодательная инициатива

Вотличие от выборов референдум не является универсальным институтом. Существуют страны развитой демократии, в которых он либо ни разу не применялся (Нидерланды), либо использовался в единичных случаях (Великобритания, Бельгия). К тому же данный институт неоднократно использовался в условиях авторитарного режима для политического манипулирования (например, референдумы 1933, 1934 и 1938 гг. в фашистской Германии). Ре-

1 Эрмэ Г. Введение: эпоха демократии?//Эпоха демократии. 1991. № 1. С 10.

407

ферендум — сколько правовой, столько и политический институт1, поэтому, анализируя этот институт, необходимо учитывать политическую ситуацию и особенности его использования в конкретной стране.

В законодательстве и доктрине понятие «референдум» трактуется по-разному. В нормативных актах применяются термины «референдум» (Россия, Италия, Испания, Словакия) и «плебисцит» (Коста-Рика, Чили, Эквадор). Если в немецкой литературе понятие «плебисцит» традиционно используется как собирательное название для всех видов голосования, то во Франции под плебисцитом понимается только голосование, при помощи которого избирательный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конкретной личности или проводимой ею политике. Иногда «плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона... судьбоносный характер»2. Наряду с данными понятиями в доктрине, в первую очередь стран общего права, выделяют инициативу как одну из разновидностей голосования граждан.

Канадский исследователь П. Бойер считает, что в правовом аспекте референдум представляет собой обязывающее решение, вынесенное народом, которое должно найти выражение в законе или действиях правительства, а плебисцит является формализованным выражением общественного мнения, которое может служить ориентиром для правительства в отношении определенного вопроса, В свою очередь инициатива означает право народа предлагать законопроекты и вводить их в действие путем голосования, минуя представительные учреждения3. Автор из Коста-Рики Р. X. Балле рассматривает референдум в качестве института, посредством которого народ участвует в нормотворческой деятельности путем голосования с целью принятия, изменения или отмены норм конституции или закона, а плебисцит, по его мнению, представляет собой голосование по вопросам, не носящим конституционный или законодательный характер4. Итальянский эксперт П. Улери разграничивает инициативу и референдум в зависимости от совпадения инициаторов и субъектов, выносящих решение. При использовании инициативы избиратели, с одной стороны, инициируют процедуру голосования, с другой стороны, выносят решение по существу. Для референдума же характерно, что другие лица являются авторами того акта, который выносится на голосование избирателей5. По мнению С. Мекли, исследователя из университе-

1 Grygova E. Plebiscit a referendum v moderne] democracii//Prävny obzor. 1990. № 6. P. 457.

2Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 79.

3Boyer P. The People's Mandate. Referendums and a More Democratic Canada Toronto, 1992. P 23—24, 28.

4Valle R. Op. cit. P. 32, 39.

5Uleri P. Le formi di consultazione diretta Uno schema di classificazione

per 1'analisi comparata//Rivista italiana di scienza politica. 1981. № l. P. 61.

408