учебный год 2023 / 13. Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Конституционные основы местного самоуправления в РФ

О сущности местного самоуправления

Местное самоуправление - это самоуправление, то есть деятельность не государственных органов, а результат самоорганизации населения. Местное самоуправление - это признак зрелой политико-правовой культуры. Согласно Топвелю, местное самоуправление - это школа демократии. Однако существуют государства, где на местном уровне действуют государственные органы, органы местного самоуправления не образуются, и это считается приемлемым устройством для решения местных дел (такой политики придерживается подавляющее меньшинство демократических государств).

Существует рационалистическое обоснование широкого участия населения в управлении на местах. Оно связано с характерным перечнем местных дел, разрешаемых органами местного самоуправления. Большая их часть - это вопросы социального и бытового обслуживания по месту жительства (коммунальные услуги, розничная торговля, учреждения массового воспитания и образования детей, здравоохранение и культура конкретного местного сообщества). Однако для России вопрос об участии населения в организации своего быта усложняется из-за традиционного бюрократического стиля управления, пассивности населения, низких запросов в отношении стандартов качества социального обслуживания.

Теории происхождения местного самоуправления:

а) теория свободной общины отталкивается от тезиса о праве населения решать местные вопросы самостоятельно, в том числе через свои выборные органы и без участия государства;

б) общественная (хозяйственная) теория основана на идее особого содержания коммунальной деятельности; общественные дела - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера как дела государственные;

в) государственная теория основана на том, что органы местного самоуправления - это продолжение центральной власти; центральная власть неэффективно справляется с незначительными делами, особенно в большой по территории стране, поэтому возникает необходимость в определенной автономии на местах;

Особенности российской модели местного самоуправления

Основным источником регулирования местного самоуправления в РФ является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. В ст. 3 данного закона дано определение местного самоуправления - это форма осуществления народом…

Ключевой вопрос функционирования местного самоуправления - это его соотношение с государственной властью. «В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции).

Для местного самоуправления характерен принцип невмешательства государства в деятельность местного самоуправления, поскольку только на местном уровне населению известны их конкретные проблемы (в рамках централизованного государственного управления сориентироваться в этом достаточно сложно). Самостоятельность местного самоуправления ограничена местными делами, муниципальное образование не является политико-территориальной единицей (это просто зона ответственности органов, отвечающих за муниципальный быт, не может быть поста

Основа работы органов местного самоуправления - это не просто отделение от органов государственной власти, а сотрудничество с ними для максимального удовлетворения повседневных бытовых запросов. Для этого государство оказывает поддержку местному самоуправлению в следующих формах:

а) налоговая политика (в РФ помимо федеральных и региональных налогов имеются местные налоги, которые полностью идут в распоряжение ОМС)

б) дотации (субвенции) из федерального или регионального бюджетов;

в) политика «выравнивания» материальных условий жизни в разных муниципалитетах для предотвращения чрезмерного разрыва в имущественном положении, равноценном развитии территорий;

г) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д) формирование общегосударственной хозяйственной инфраструктуры, которая может использоваться и для местных нужд (энергетика, дороги, связь);

Государственный контроль за органами местного самоуправления означает, что последние несут ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противоречащие законам акты местного самоуправления подлежат отмене (за этим могут наблюдать региональные власти, прокуратура).

Государство имеет право привлечь органы местного самоуправления к реализации некоторых государственных функций. В этом случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти. При этом государство снабжает органы местного самоуправления соответствующими резервами (они просто компенсируют расходы в связи со своими решениями).

Конституция РФ о местном самоуправлении

Помимо ст. 12 в Конституции имеется глава 8, посвященная местному самоуправлению.

политическая основа (ст. 12 и ст. 130)

территориальная (ст. 131)

органическая (ст. 131, 132.2)

экономическая (ст. 132.1)

основа в виде гарантий МС в РФ (ст. 133)

Территориальная основа МС

МС осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131 Конституции). ФЗ №131 учреждает два основных уровнях территориальной организации местного самоуправления (ст. 10):

а) сельские и городские поселения - первый и самый низший уровень (сельское поселение - это один или несколько поселков, а городское - это город или поселок с прилегающей территорией); в РФ не вся территория покрыта сельскими и городскими поселениями (такие места, где в принципе не живут люди);

б) муниципальные районы и городские округа - это второй уровень (муниципальный район - это несколько сельских и городских поселений и межселенных территорий, а городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района); второй уровень покрывает всю территорию РФ за счет межселенных территорий;

Внутригородские территории городов федерального значения и территории внутригосударственных районов ???

Критерии формирования муниципальных образований:

а) ориентир по количеству жителей на низшем уровне местного самоуправления - это 1000-3000 человек;

б) помимо численности населения критерием организации поселения является пешеходная и транспортная доступность: границы сельского поселения устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня (речь идет об общественном транспорте);

в) возможность упразднения муниципальных образований; упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях, если численность населения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения принимается на сходе граждан; в этом случае территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории; упразднение оформляется законом субъекта РФ;

Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.

Статистика МО: 23 тысячи (20,5к - первый уровень, 2,5к - второй уровень). Крым?

Органическая основа МС

Базовую структуру органов местного самоуправления составляют (первые три органа обязательные):

а) представительный орган местного самоуправления (ст. 35);

б) глава местного самоуправления (ст. 36);

в) местная администрация;

г) контрольно-счетный орган местного самоуправления (существует отдельный ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов…»; практика (не закон) обязывает создавать такие органы на уровне муниципалитетов;

д) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления (избирательные комиссии муниципальных образований, которые часто сливаются с территориальными избирательными комиссиями; муниципалитеты могут создавать дополнительные органы, если у них есть такая необходимость);

Представительный орган сельских и городских поселений, а также городских округов формируется посредством прямых выборов, но формирование представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением предусматривает два варианта: путем прямых выборов, а также законом субъекта РФ может быть установлен иной порядок формирования, он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов данных поселений (могут входить главы поселений, поскольку в связи с отсутствием политики нет необходимости четко прочерчивать различия между законодательными и исполнительными органами).

Для муниципалитетов установлена базовая норма в ФЗ «Об основных гарантиях…» в ст. 35, п. 19 и 20.

Численность депутатов устанавливается в зависимости от населения (7 при численности менее 1000 человек, 35 максимальное при численности…).

Полномочия:

а) принятие устава МО

б) утверждение местного бюджета;

в) утверждение налогов

г) принятие планов развития МО

Нормативный акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. У главы муниципального образования имеется отлагательное вето, которое можно преодолеть 2/3 голосов. Нормативные акты по финансовым вопросам вносятся в представительный орган с заключением главы местной администрации.

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования. Закон предусматривает три варианта избрания главы муниципального образования:

а) избрание на прямых выборах;

б) избрание представительным органом муниципального образования из своего состава;

в) избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

В первом и втором случае глава становится либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации, а в третьем случае он возглавляет местную администрацию. Ни при одном из вариантов не допускается совмещение полномочий председателя представительного органа и полномочий главы местной администрации.

Особенности конкурса по избранию главы муниципального образования:

а) порядок проведения конкурса определяет представительный орган местного самоуправления;

б) конкурсная комиссия для муниципальных районов назначается наполовину представительным органом муниципального района и наполовину высшим должностным лицом субъекта РФ; для поселений - одна половина назначается представительным органом поселения, другая половина - главой администрации муниципального района;

Полномочия главы местной администрации:

а) представляет МО в отношениях с органами…

б) подписывает и обнародует нормативные акты

в) издает в пределах своих полномочий правовые акты

г) …

Глава муниципального образования подотчетен как населению, которое может отозвать его, так и представительному органу.

Отстранение от должности:

а) отставка по собственному желанию;

б) удаление в отставку;

в) отрешение от должности;

г) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращение гражданства РФ;

д) отзыв избирателями;

е) утрата поселением статуса муниципального образования;

ж) в связи с утратой доверия Президента РФ;

Местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местное правительство). Структура местной администрации утверждается представительным органом. Местной администрацией лично руководит глава местной администрации. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо, когда глава муниципального образования становится председателем представительного органа, лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемого по результатам конкурса на срок действия представительного органа.

Иные формы местной самоорганизации (формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление)

Формы непосредственной демократии на уровне МС:

Императивные формы: референдум, выборы, отзыв, сход.

Консультативные формы: правотворческие инициативы граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, опрос граждан, петиции.

Территориальное общественное самоуправление - это особая форма местной самоорганизации. Это своего рода переходная форма от формы непосредственной демократии к органам местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Основные признаки территориального общественного самоуправления:

а) создается населением инициативно;

б) всегда привязано к территории, границы которой устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения;

в) реализуется в формах собраний и конференций, которые избирают и органы территориального общественного самоуправления;

г) считается утвержденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления в профильном органе местного самоуправления (в одном из департаментов местной администрации); при этом, если ТОС претендует на получение прав юридического лица, то подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации;

д) собрание правомочно при участии 1/3 жителей от 16 лет, а конференции - при наличии 2/3 делегатов;

Полномочия ТОС:

а) представляют интересы населения

б) могут осуществлять хозяйственную деятельность по обустройству территории как за счет средств граждан, так и за счет средств местного бюджета;

в) могут вносить проекты муниципальных правовых актов;

Межмуниципальное сотрудничество

Осуществляется на трех уровнях: региональный, федеральный, общеевропейский.

Уровень субъекта РФ - создание Совета муниципальных образований субъекта РФ. Создание Советов императивно предусматривается в каждом субъекте, они имеют статус ассоциаций. Полномочия органов власти субъектов по взаимодействию с Советом устанавливаются законом субъекта РФ. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, он должен «толкать» муниципальные инициативы наверх.

Уровень РФ. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать Единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным, если в его состав входят советы муниципалитетов не менее 2/3 субъектов. В его состав могут входить и другие объединения муниципальных образований.

Уровень Совета Европы. Представительство РФ в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ (распоряжение Президента 2012 года №256-РП), представляет предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы. Количество от каждой страны равно количеству представителей страны в ПАСЕ.

Экономическая основа МС

«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы» (ст. 132 Конституции).

Базу для экономической основы местного самоуправления составляют:

а) налоговые поступления, к которым относятся собственные муниципальные налоги и отчисления от федеральных и региональных налогов; ст. 15 НК РФ к местным налогам относит следующие: земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор; местные налоги обеспечивают примерно 5-10% от общего бюджета муниципального образования;

б) управление муниципальной собственностью; Закон №131 дает возможности для развития муниципального хозяйства: в их собственности может быть широкий спектр имущества, которым можно управлять с выгодой для муниципального бюджета (различные инфраструктурные объекты, дороги); муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения и участвовать в создании хозяйственных обществ; муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг; кроме того, используется муниципальный заказ - это средство сокращения издержек и повышение эффективности расходов;

в) государственная поддержка местного самоуправления - это ключевой вопрос выживания местного самоуправления и его самостоятельности в условиях недостаточности собственных резервов;

Формы государственного финансирования:

а) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ (дотации);

б) субсидии выделяются для софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления по вопросам местного значения из бюджетов субъектов РФ;

в) для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий местным бюджетам предоставляются субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; их размер определяется ФЗ «О бюджете» на очередной финансовый год и законом субъекта о бюджете субъекта на очередной финансовый год раздельно по каждому из государственных полномочий, которые передаются муниципалитету;

Ответственность ОМС

Направления реализации мер юридической ответственности ОМС:

а) перед населением МО (основания ответственности должны быть определены в уставе МО, население вправе отозвать как депутатов представительного органа, так и выборных должностных лиц);

б) перед другими ОМС (представительный орган вправе удалить…);

в) перед государством (такая ответственность не может наступать в административном порядке в силу отделения органов МСУ от органов государственной власти, такое решение должно приниматься судом);

г) перед физическими и юридическими лицами в связи с принятием решений ОМС

Позиции КС РФ о сущности и системе МС в РФ

1. Местное самоуправление было признано самостоятельным видом публичной власти.

2. Оба муниципальных уровня имеют самостоятельное значение и не могут выступать друг к другу как органы контроля, каждый из них является самостоятельным.

3. Население конкретного муниципалитета не вправе отказаться от своего права на местное самоуправление, в любой точке РФ должно существовать местное самоуправление (устав Курской области допускал такую возможность). КС также отрицательно отнесся к возможности передачи полномочий муниципалитета на уровень органов государственной власти. Кроме того, государственный контроль за деятельностью органов МСУ хотя и допустим, но существует в качестве вторичной меры.