учебный год 2023 / 9. Президент РФ
.docx
Президент РФ
План лекции:
Конституционная модель президентства по Конституции РФ 1993 года
Полномочия Президента РФ
Акты Президента РФ
Ответственность Президента РФ. Неприкосновенность. Прекращение полномочий
Временное исполнение обязанностей Президента РФ
Гарантии для «бывшего Президента»
Государственные органы при Президенте РФ
Народы, которые неправильно организовали свою жизнь, не смогли создать такие инструменты внутреннего воздействия, чтобы своевременно дать отпор врагу. Практически во всех государствах, организовавших такую инфраструктуру, хорошо видна фигура военачальника, руководителя, который сочетал много разных позиций. Однако в большинстве случаев мощь единоличного лидера была направлена на внутренние дела, отсюда проблема угнетения собственного народа, поэтому необходим баланс различных сил, сделать лидера зависимым от других центров властных ресурсов.
В основе института президентства лежит:
а) символическое предназначение (практически во всех республиках имеется набор характерных для президента полномочий - дает гражданство, государственные награды);
б) идеологическая функция (та роль, которая не дает умереть институту монархии);
в) мобилизационная функция (вводить чрезвычайное положение, направлять войска в ту или иную часть планеты или распоряжаться силами реагирования внутри государства; задача президента - обеспечить внутренний мир и порядок);
г) функция верховного арбитра (фигура президента часто оказывается на вершине разных должностных иерархий, это повод для того, чтобы разрешать различные политические конфликты, как между силами формальными, так и неформальными);
После довольно длительного периода отсутствия явного лидера в связи с особенностями советского представительства институт президентства стал прорисовываться в начале 1990-х годов. Президент СССР появился в 1990 году, Президент России - в 1991 году.
Основные черты конституционной модели российского президентства:
а) Президент РФ имеет особое положение в системе разделения властей: согласно ст. 10 Конституции государственную власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти, но в ст. 11 указано, что государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды; буквально не указано в Конституции, какую власть осуществляет Президент, хотя для других властей это оговорено (например, ст. 94 - законодательную власть осуществляет парламент; ст. 110 - исполнительную власть осуществляет Правительство; гл. VII - судебная власть принадлежит судам); исходя из толкования соотношения ст. 10 и 11, местоположение гл. IV о Президенте, а также содержание ст. 80 можно сделать вывод, что Президент не встроен в классическую троичную модель ветвей власти; это не случайность, поскольку Президента необходимо было вывести из-под удара различных других ветвей власти (речь идет о попытках какой-либо власти влиять на Президента), кроме того, нужно было предотвратить развал российского государства;
б) мандат Президенту дается народом непосредственно, он избирается на прямых выборах (ст. 81); это одно из двух общегосударственных народных представительств, Президент не менее легитимен, чем парламент;
в) Президент как арбитр обеспечивает согласованное функционирование (взаимодействие) всех иных органов государственной власти (федеральных органов, органов субъектов РФ - ст. 80-85); если не помогают внутренние правовые процедуры (вроде Конституционного Суда), в разрешении конфликта выступает Президент;
г) Президент имеет большие возможности влияния на законодательную и судебную ветви власти, например, он вправе распустить по ряду оснований Государственную Думу (ст. 84), представляет в Совет Федерации кандидатуры на должности высших судов и самостоятельно назначает всех остальных федеральных судей (ст. 83);
д) в отношении исполнительной власти полномочия Президента гораздо более весомые: Президент полностью формирует и контролирует исполнительную власть, в том числе назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (ст. 83, 111, 112);
е) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87), под его непосредственным руководством и контролем находятся все «силовые» ведомства;
ж) Президент наделен широкими возможностями собственного правотворчества (ст. 90); акты Президента хотя и носят подзаконный характер, но в отдельных случаях могут заменять законы; кроме того, Президент - это наиболее влиятельный участник законодательного процесса: законодательная инициатива, отлагательное вето, подписание и обнародование всех законов;
з) Президент самостоятельно и единолично определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80); эта политика выстраивается Президентом в соответствии с Конституцией и федеральными законами;
Юридические основы правового статуса Президента при занятии должности:
а) срок полномочий Президента - 6 лет;
б) Президентом может быть избран российский гражданин, не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет;
в) одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд (много раз в эту статью предлагались поправки, связанные с тем, что необходимо убрать слово «подряд»);
г) Президент приносит присягу народу (ст. 82);
д) официальной резиденцией Президента является Московский Кремль;
е) Президент имеет свой штандарт (флаг), который является символом президентской власти;
Полномочия Президента (фото)
в сфере формирования ОГВ:
е) Председателя КС тоже Президент (?)
е2) появляется особая категория сенаторов, которых назначает Президент;
во взаимодействии с ФС:
г) вносит проекты федеральных законов в ГД;
иные полномочия:
а) согласительные процедуры;
в) вводит военное положение г) чрезвычайное положение;
Доктрина считает, что с течением времени у Президента начали появляться новые полномочия в соответствии с истолкованием КС статьи 80. Подразумеваемые полномочия связаны с принятием Постановлением КС от 31 июля 1995 года, когда КС впервые признал наличие у Президента «спящих» полномочий, когда Суд установил, что, если Президент принимает меры по охране… для случаев, когда этот порядок не детализирован… То есть устанавливается, что Президент сам решает, что ему необходимо сделать для разрешения конкретной ситуации.
Отрешать Генерального прокурора от должности мог только Совет Федерации, однако Ельцин самостоятельно временно отстранил Скуратова, занимавшего тогда должность Генерального прокурора. КС закрепил за Президентом возможность такого временного отстранения, хотя Конституция такого полномочия не подразумевала.
Акты Президента
Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Указы и распоряжения … (ст. 90)
Специфика этого вида источников в системе источников конституционного права коренится в особенностях статуса Президента. О различии указов и распоряжений Президентов высказывалось мнение, что оно состоит в нормативности акта (указы - нормативные акты, распоряжения - ненормативные акты), однако в настоящее время различие проявляется, скорее, в уровне (характере) разрешаемого вопроса: в распоряжениях обычно разрешаются организационно-распорядительные, кадровые, а также временные задачи.
Соотношение актов Президента и актов Правительства не вызывает каких-либо юридических коллизий: при противоречии распоряжений Правительства указам Президента они могут быть отменены Президентом без судебного решения (ч. 3 ст. 115 Конституции).
Подзаконный характер решений Президента не должен ставиться под сомнение в силу ч. 3 ст. 90 Конституции: указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законом. В РФ проблема такого соотношения имеет место, когда определенные общественные отношения пока не урегулированы законом, но требуется некий нормативный акт высокого уровня, устанавливающий соответствующий порядок. Общее правило при наличии таких ситуаций следующее: Президент вправе издавать временные указы, действующие до принятия федерального закона, однако при этом существует ограничение - такие указы не могут быть изданы, если Конституцией или федеральными законами установлено, что такие отношения должны быть урегулированы именно федеральным законом (например, отношения в области гражданства регулируются федеральным законом).
Постановление КС???
Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Источником, который регулирует вопрос об опубликовании и вступлении в силу Указом Президента РФ, является Указ…
Акты … или сведения конфиденциального характера, во всех остальных случаях должны быть опубликованы.
Официальное опубликование - РГ, Собрание законодательства, официальный портал
Акты Президента и Правительства публикуются в течение 10 дней после подписания, а срок вступления в силу - по истечении 7 дней (формула «10+7»). Неопубликованные в силу содержания в них государственной тайны вступают в силу со дня подписания
Контроль обеспечивает ГПУ Президента, а в Правительстве - Аппарат Правительства;
Ответственность Президента
Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91). В составе института неприкосновенности Президента можно выделить следующие элементы:
а) никто не может применять к нему меры физического или психического насилия (личная неприкосновенность);
б) Президента нельзя против его воле подвергнуть медицинскому осмотру, навязать какой-либо режим жизни, работы или досуга за пределами его обязанностей;
в) неприкосновенность распространяется на занимаемое Президентом жилье и служебные помещения, используемые им транспортные средства, принадлежащий ему багаж, документы;
г) неприкосновенность обеспечивается для почтовой корреспонденции, личной и служебной переписки и связи (тайна переписки);
д) Президента нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному допросу ни под каким предлогом;
е) действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, административной и любой другой юридической ответственности; чтобы лицо, занимающее пост Президента, было привлечено к ответственности, оно должно быть лишено неприкосновенности (представители исполнительной ветви власти неприкосновенностью не обладают, поскольку ресурсов давления у парламента и судебной системы на исполнительную власть не имеется);
Процедуры прекращения полномочий Президента РФ:
а) обычное (очередное, «регулярное») прекращение полномочий, то есть по истечении срока полномочий (ч. 1 ст. 92)
б) досрочное прекращение полномочий (ч. 2 ст. 92): отставка (добровольный уход Президента со своего поста, опыт реализации такой процедуры в РФ имел место 31 декабря 1999 года), стойкая неспособность осуществлять полномочия по состоянию здоровья (практики по данному направлению в РФ не было) и отрешение от должности (импичмент);
Если Президент сам способен выразить свою волю - это именуется отставкой, поэтому в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия речь идет о другой ситуации: когда Президент не приходит в сознание либо не способен адекватно реагировать и отдавать отчет в своих действиях. Основной вопрос - кто и в каком порядке имеет право и должен определять наличие стойкой неспособности осуществлять полномочия Президента. Конституционный Суд в Постановлении 2000 года по делу о толковании указал, что для установления расстройства функций организма, носящих постоянный и необратимый характер, которые препятствуют Президенту принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, требуется особая процедура (какая - не указано). Закона, который в текущем законодательстве развивал бы позицию Конституционного Суда, пока не принято, однако доктрина сходится в следующем:
а) создается специальная медицинская комиссия, которая устанавливает факт необратимого расстройства здоровья;
б) вслед за заключением авторитетной медицинской комиссии следует необходимость принятия некоего юрисдикционного акта с участием высших органов, представляющих другие ветви власти;
В отличие от прочих процедур досрочного прекращения полномочий, процедура отрешения Президента урегулирована довольно подробно, насколько это может быть в принципе урегулировано в Конституции. Отрешение от должности - это мера конституционно-правовой ответственности Президента, которая следует в качестве санкции за предполагаемое нарушение конституционно-правовых норм. Реализации данной процедуры на практике не было, но в конце 1990-х годов была попытка отрешения от должности Ельцина, которого обвиняли за дефолт, войну в Чечне и за некоторые другие деяния, однако инициатива за пределы Государственной Думы не прошла.
Процедура отрешения от должности включает в себя следующие элементы (ст. 93):
а) основанием для постановки вопроса об отрешении Президента от должности является обвинение в государственной измене или совершение иного тяжкого преступления; данное обвинение выдвигает Государственная Дума на следующих условиях: инициатива выдвижения должна быть поддержана не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы, необходимо заключение специальной комиссии Государственной Думы, которая устанавливает основные факты, собирает базовые доказательства для выдвижения обвинения и готовит документальную основу для дальнейших действий; обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало более 2/3 депутатов;
б) в процедуре импичмента принимает участие судебная власть: Верховный Суд подтверждает обвинение заключением о наличии в действиях Президента признаков преступления, Конституционный Суд подтверждает обвинение заключением о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;
в) решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации на следующих условиях: решение принимается 2/3 голосов членов Совета Федерации в течение трех месяцев после выдвижения обвинения против Президента, иначе это обвинение считается отклоненным Советом Федерации;
Временное исполнение обязанностей Президента
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ (ч. 3 ст. 92). Речь идет обо всех ситуациях: по состоянию здоровья, в случае выдвижения обвинения против действующего Президента и любые другие обстоятельства, которые могут вызвать к жизни данный факт.
ПКС от 6 июля 1999 года
а) Президент сам возлагает временные полномочия на Председателя Правительства РФ (в середине 1990-х Ельцин лег на операцию, в связи с чем он возложил обязанности на Черномырдина);
б) Председатель Правительства без согласия Президента становится исполняющим обязанности, если в силу исключительных обстоятельств Президент не способен возложить на него обязанности;
Срок временного исполнения обязанностей, согласно толкованию Конституционного Суда…
Ограниченность статуса временно исполняющего обязанности: он не может распускать ГД, назначать референдум, вносить предложения о поправках к Конституции (ч. 3 ст. 92).
Гарантии для «бывшего президента»
Ельцину потребовалась защита в последующие годы, когда он уже был лишен своих привилегий в качестве действующего президента, от нападок оппозиционных ему сил. Одним из условий компромисса, связанного с передачей власти новому президенту, было издание федерального закона. ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был принят 12 февраля 2001 года. В иных странах, где бывшие президенты как действующие чиновники (во Франции бывший президент становится членом Конституционного Совета, в Италии - сенатором) необходимость в таком законе отпадает, поскольку на них все также распространяются неприкосновенность и определенные льготы.
Установление гарантий распространяется на всех бывших президентов, вне зависимости от достижения ими пенсионного возраста, кроме тех, которые утратят пост в силу отрешения от должности. На членов семьи бывшего президента распространяются льготы по государственной охране, медицинскому обслуживанию и страхованию жизни и здоровья. Круг членов семьи определяется согласно жилищному и семейному законодательству (по Жилищному кодексу это проживающие совместно с данным собственником супруг, дети и родители, другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы).
Бывший президент обладает неприкосновенностью, то есть он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий президента (все новые сюжеты рассматриваются в обычном порядке). В случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления процедура предусматривает:
а) обращение Председателя Следственного комитета в Государственную Думу;
б) вынесение постановления Государственной Думой о даче согласия (либо отказе) на лишение неприкосновенности;
в) решение Совета Федерации о снятии неприкосновенности в течение трех месяцев после решения Государственной Думы;
Льготы:
а) ежемесячное пожизненное содержание в размере 75% денежного вознаграждения Президента (не выплачивается, если занимает какую-либо должность);
б) выделяется государственная дача;
в) бесплатное пользование правительственной связью на территории РФ;
г) бесплатное пользование бизнес-залами в аэропортах;
д) за счет средств федерального бюджета имеет право содержать аппарат помощников (не более двукратного фонда оплаты труда президента);
е) после смерти бывшего президента членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом;
Государственные органы при Президенте
У Президента много функций, самостоятельно он с ними справиться не может, поэтому предусмотрено создание определенных органов при Президенте.
В качестве самостоятельного элемента в системе органов власти, которые обслуживают деятельность Президента, является Администрация Президента, действующая на основе Указа Президента от 25 марта 2004 года «Об Администрации Президента РФ» и Указа Президента от 6 апреля 2004 года «Об утверждении Положения об Администрации Президента».
Согласно Указу «Об Администрации Президента РФ», Администрация Президента является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента. Но несмотря на это, в силу своего служебного характера, Администрация Президента не имеет собственных полномочий. Возможности Администрации Президента описываются через категории целей и функции. Администрация Президента не принимает собственных нормативных актов. Ее задача - готовить проекты решений для подписания Президентом.
Цели и функции (указ о положении АП):
а) взаимодействие с высшими органами государственной власти…
б) …
в) …
Структура Администрации Президента:
а) кадровая структура
б) организационная структура (Аппарат Совета Безопасности, управления)
Кроме Администрации существует также большое разнообразие комитетов и комиссий (например, Государственный Совет), насчет которых не существует каких-либо правил их организации и функционирования. Статус Президента указывает на то, что не нужно палатам парламента заботиться о том, каким образом Президент должен справиться с созданием таких комитетов и комиссий.
Единой системы или нормативного акта, который объяснял бы объяснял необходимость или логику создания комитетов и комиссий, не существует. Обычно они создаются по вопросам, где требуется открытая дискуссия или координация деятельности руководства основных ведомств или общественных структур. По этой же причине эти комитеты и комиссии работают на общественных началах, однако аппарат советов и комиссий - это государственные служащие. Динамика формирования и расформирования советов и комиссий также не поддается системному описанию, они создаются по мере необходимости, которую оценивает исключительно Президент. Отличие советов от комиссий условно: принято считать, что комиссии создаются по более узким проблемам и не могут в своем составе иметь внутренние подразделения, а советы, в свою очередь, могут делиться на свои внутренние комиссии.
Советы при Президенте:
а) …
б) … в) …
Комиссии при Президенте:
а) …
б) … в) …
Совет Безопасности - это единственный конституционный орган среди советов и комиссий при Президенте (п. «ж» ст. 89). Идеология Совета Безопасности установлена в ФЗ «О безопасности» от 28 декабря 2010 года, где сказано, что Совет Безопасности является … (п. 1 ст. 13).
Статус Совета Безопасности урегулирован Указом Президента от 6 мая 2011 года «Вопросы Совета Безопасности РФ». За ним закреплены следующие функции:
а) …
б) …
в) …
В Совет Безопасности входят: Председатель Совета Безопасности (по должности является Президент), Секретарь, постоянные члены Совета Безопасности (те, которые входят в его состав по должности) и члены Совета Безопасности (включаются и исключаются Президентом по представлению Секретаря). Членами Совета Безопасности являются «силовики», полномочные представители Президента в федеральных округах и иные лица.
Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от общего числа присутствующих постоянных членов (простые члены Совета Безопасности «обладают правом совещательного голоса»). Оперативные совещания проводятся, как правило, 1 раз в неделю, а заседания - 1 раз в квартал. Решения Совета Безопасности оформляются протоколами заседаний Совета Безопасности или протоколами оперативных совещаний Совета Безопасности и вступают в силу после их утверждения Президентом РФ.
В Совете Безопасности создаются постоянные межведомственные комиссии по различным профилям безопасности.
Государственный Совет действует на основе Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 года «О Государственном Совете РФ». Именно в 2000 году был радикально изменен порядок назначения в Совет Федерации (представители законодательного и исполнительного органа власти субъекта, а не их руководители), поэтому был создан новый орган, куда были включены по должности все руководители субъектов РФ.
Государственный Совет является совещательным органом, содействующим в реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (по большей части на основании ст. 80 и 85 Конституции), например, знакомство с кандидатурами будущих полномочных представителей.
Задачи Государственного Совета:
а) обсуждение имеющих особое государственное значение проблемы взаимоотношения РФ и субъектов РФ;
б) обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти законодательства (прежде всего указов Президента);
в) рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов Президента, которые имеют общегосударственное значение;
г) содействие Президенту при использовании им согласительных процедур;
д) обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;
Председателем Государственного Совета является Президент по должности. Члены Государственного Совета - это председатели обеих палат парламента, полномочные представители Президента в федеральных округах, высшие должностные лица субъектов федерации (губернаторы), руководители фракций Государственной Думы. По решению Президента в состав Государственного Совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъекта или лица, имеющие большой опыт публичной деятельности.
Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило, не реже 3 раз в год. Решения принимаются путем обсуждения, оформляются протоколом, который подписывает Секретарь и при необходимости решение Государственного Совета оформляется в форме указа Президента.
Помимо Администрации Президента и комитетов и комиссий, есть и другие органы власти, находящиеся не при Президенте, но под его контролем:
а) президентские федеральные органы исполнительной власти;
б) президентские «назначенцы» в других органах государственной власти РФ и субъектов РФ;