учебный год 2023 / ВЫСТУПЛЕНИЕ

Е.А. Акунченко*

Вариативность института избирательного залога в аспекте комплексного понимания мер предупредительного воздействия

Аннотация. В статье рассматриваются преимущества комплексного применения мер предупредительного воздействия, основанного на гармоничном сочетании различных по своей природе санкций, исходя из целей социального управления. Предлагается к дальнейшему изучению такой аспект действия правого института в механизме охраны общественных отношений, как вариативность, когда в динамике правового процесса меняется характер его предупредительного воздействия. В целях демонстрации приводится пример институт избирательного залога, который, несмотря на исключение из национальной электоральной практики в 2009 г., имеет выдающийся предупредительный потенциал и в ходе избирательной кампании может выступать в качестве меры социальной профилактики, а также мер безопасности, восстановления и наказания.

Ключевые слова: безопасность, социальное управление, правовое воздействие, правовое регулирование, социальная профилактика, меры безопасности, меры восстановления, меры наказания, выборы, изби-

рательный залог.

Обеспечение безопасности в различных сферах общественной жизни — одна из ключевых задач любого демократическо-

го государства. Вкладывая различное содержание в понятие безопасности, в целом научным сообществом признается, что деятельность по достижению подобного состояния — необходимая составляющая механизма обеспечения жизнедеятельности и развития общественных отношений, а осознание защищенности собственной жизни, чести, свободы, собственного здоровья и имущества от противоправного вмешательства — основа активной созидательной деятельности любого правопослушного члена общества.

Вместе с тем преступность как один из источников особой опасности наносит существенный вред общепризнанным человеческим ценностям, разрывает социальную ткань и в том числе вторгается в систему государственного управления, коренным образом искажая результат ее деятельности. Устранение последствий негативного воздействия опасности путем компенсации вреда, восстановления правового состояния, изоляции источника опасности и т.д. — неотъемлемый элемент системы противодействия подобным явлениям. В то же время зачастую этого недостаточно. Необходимо осознание того, что обеспечение безопасности в целом, как и обеспечение криминологической безопасности в частности, невозможно без переноса смыслового акцента с субъекта «нападения» (источника опасности) на объ-

© Акунченко Е.А., 2015

ект защиты (личность, общество, государство), то есть на те ценности, которым и должно быть гарантировано право существовать в условиях, свободных от различного вида угроз¹.

*

С сожалением приходится констатировать, что отсутствие угроз в жизни общества — недосягаемый идеал. Никто из управляющих субъектов не может обеспечить и никто из социальных индивидов не может претендовать на существование в абсолютно безопасных условиях среды. Но никто также не говорит о том, что к этому не нужно стремиться. Уже на заре развития человечества стало ясно, что угроза причинения вреда организму человека, системным принципам организации сообщества, членом которого он является, должна быть остановлена жестко, однозначно и по возможности «на дальних подступах». Однако потребность в упреждающем обезвреживании различного рода опасностей, возникающих в рамках функционирования общества как системы, может быть удовлетворена лишь посредством социального управления. По своей природе оно предполагает наличие управляемого объекта и управляющего субъекта, когда последний имеет интерес, используя объект управления как средство его реализации. Потребность в управлении может возникнуть лишь тогда, когда имеет место многообразие вариантов процесса и (или) поведения. Тем самым в ходе деятельности по обеспечению безопасности как разновидности социального управления управляющим субъектом (государством) осознается интерес (достижение состояния безопасности), удовлетворение которого происходит путем воздействия на объект управления (объект охраны и (или) источник опасности) в ситуации многовариантности процесса существования последнего.

Одним из видов социального управления выступают правовое воздействие и правовое регулирование. В науке не существует единой точки зрения на вопрос о соотношении данных категорий. В одних случаях понятия воздействия и регулирования признаются тождественными, в других — предпринимаются попытки их разграничения и взаимосоотношения. Не вдаваясь в дискуссию, укажем, что в данном исследовании мы придерживаемся позиции авторов, которые включают в объем понятия «правовое воздействие», во-первых, информационное, ценностно-мотивационное воздействие права, под которым понимается влияние на сознание и мировоззрение человека, на формирование его социальных установок (статическая роль права), и, во-вторых, непосредственно правовое регулирование, под которым понимается инструментальная, специально-юридическая сторона воздействия права, где право организует поведение участников общественных отношений, заставляя их действовать активно в соответствии с возлагаемыми на них обязанностями и фиксируя у своих адресатов субъективные права (динамическая роль права).

Целенаправленность как родовой признак социального управления в полной мере присущ и правовому воздействию. Представляется, что именно состояние безопасности является одной из основных целей, которые могут быть достигнуты в рамках осуществления государством правового воздействия.

Выбор средств, при помощи которых предполагается осуществление правового воздействия, на сегодняшний день представляет собой проблему, заслуживающую пристального внимания. Если говорить об охранительной функции права, долгое время традиционной являлась точка зрения, в соответствии с которой наиболее действенным признавался репрессивный аспект правового воздействия, реализуемый посредством применения к субъектам правонарушения карательных санкций ретроспективного характера. Однако современные тенденции реформирования охранительного механизма в рамках национальной правовой системы указывают на то, что более эффективным в деле обеспечения безопасности является формирование с помощью средств правового воздействия таких моделей поведения, при которых источник опасности предусмотрительно либо лишен возможности осуществлять свое негативное влияние, либо находится в условиях, при которых такое влияние может быть пресечено при первом же проявлении. В этом и состоит сущность предупредительного воздействия, которое по своей природе практически сводит к минимуму возможность наступления непоправимых негативных последствий, поскольку имеет проспективный характер. Полагаем, что основную роль в качестве средств правового воздействия, направленного на достижение состояния безопасности, играют меры предупредительного воздействия.

В трактовке Н.В. Щедрина, меры предупредительного воздействия включают в себя меры стимулирования, то есть меры, не связанные с принуждением (социальная профилактика), и меры принуждения. Последние, в свою очередь, включают в себя меры безопасности, восстановления и ответственности.

Под социальной профилактикой понимается система социальных, правовых, воспитательных, педагогических, пропагандистских и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений² и не связанных с принудительным воздействием³. В структуре правового воздействия права социальная профилактика оказывает информационное и ценностно-ориентационное влияние.

Меры безопасности — это меры некарательного ограничения поведения физических лиц и деятельности коллективных образований, применяемые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника повышенной опасности либо ограждения объекта повышенной охраны от вредного влияния любых источников опасности⁴.

Также следует акцентировать внимание на том, что при формально-логическом делении целого явления на части меры безопасности подразделяются на правила безопасности и санкции безопасности. Как указывает Н.В. Щедрин, правила безопасности — это совокупность обязанностей и запретов, которые субъект должен соблюдать, чтобы исключить или свести к минимуму вред, причиняемый источником повышенной опасности, либо предотвратить причинение ущерба объекту усиленной охраны любым источником опасности. В свою очередь, санкции безопасности — это ограничения возможностей продолжения общественно опасного поведения (деятельности), нарушающего правила безопасности⁵.

В своем единстве правила и санкции безопасности образуют действенное средство предупреждения вреда, возникающего в результате негативного воздействия источников опасности на объекты охраны. Однако применение мер безопасности в подобном качестве возможно не всегда. Выражаясь фигурально, если использовать обычную дрель для сверления бетона, то, вероятнее всего, достигнуть желаемого результата не удастся — сверло придет в негодность. При реализации мер безопасности складывается аналогичная ситуация: если деятельность субъекта связана с потенциальным причинением имущественного вреда, неразумно использовать в качестве санкции запрет на данную деятельность уже после нарушения правила безопасности. Подобная реакция на противоправное поведение неэффективна, ведь в данном случае уже необходима компенсация ущерба. Поэтому возникает потребность смены «насадки» и использования в подобном качестве более подходящих для этого средств: санкций восстановления и санкций наказания.

Анализируя предлагаемые в литературе определения понятий мер и санкций восстановления и наказания, можно прийти к выводу, что на данный момент состояние научной разработанности данной темы не позволяет их категорически разграничить. Вопрос о возможном выделении в структуре мер восстановления и мер наказания подобно мерам безопасности отдельно правил и санкций и их соотношении также остается открытым.Для того чтобы избежать некой терминологической путаницы, в настоящем исследовании мы будем использовать термины «санкция восстановления» и «санкция наказания».

В отличие от санкций безопасности, институт восстановления направлен на устранение вреда, причиненного противоправным деянием общественным отношениям, а также на исполнение невыполненных обязанностей⁶. Он включает в себя принудительное исполнение обязанности, отмену незаконных актов и обязанность возместить ущерб⁷. Тем самым воссоздается система правоотношений, нарушенная невыполнением предписаний закона обязанными субъектами⁸. В целом в рамках рассматриваемой концепции можно предложить следующее определение: санкция восстановления — это реакция на нарушение правила безопасности, в результате которого причинен ущерб, заключающаяся в принуждении правонарушителя к заглаживанию вреда, возмещению ущерба и служащая для удовлетворения справедливых требований жертвы, восстановлению социальной справедливости.

Под наказанием традиционно понимается принудительное лишение определенных благ соразмерно тяжести совершенного правонарушения. Следует отметить, что в данной трактовке меры наказания и меры ретроспективной ответственности — это одно и то же. При этом под наказанием понимается не только уголовное наказание, но и родственные меры воздействия, которые предусмотрены административным, дисциплинарным и гражданским и иным отраслевым законодательством, выполняющие карательную (штрафную) функцию и основанные на принципе пропорционального (соразмерного) деликту воздаяния⁹.

Превалирование определенного вида санкций в конструкции мер предупредительного воздействия чаще всего зависит от специализации отрасли права, в которой они применяются. Так, например, санкция восстановления наиболее распространена в гражданском праве, санкция безопасности — в административном, санкция наказания — в уголовном¹⁷. Однако подобное деление является достаточно условным, поскольку практически в любой отрасли права можно найти примеры всех названных видов санкций.

Таким образом, меры предупредительного воздействия представляют собой именно комплексный инструмент охраны общественных отношений постольку, поскольку правовое воздействие предполагает в себе сочетание мотивационных и просветительских мер с мерами непосредственного регулирования общественных отношений. Их истинный предупредительный потенциал проявляется только в ходе системного взаимодействия, а единичное, хаотическое внедрение в охранительный механизм определенной отрасли права не будет способствовать эффективному ограничению нежелательного воздействия источников опасности на различные объекты охраны. Вместе с тем при рациональном и сбалансированном использовании в рамках правового регулирования мер предупредительного воздействия они способны формировать такую модель поведения, при которой даже в случае совершения противоправных действий причиненный вред либо полностью исключается, либо сводится к минимуму.

Стоит отметить, что идея комплексного понимания мер предупредительного воздействия не является новеллой. Успешный опыт реализации рядом европейских стран в противовес так называемой одноколейной системе, располагающей в своем аппарате лишь одним видом уголовно-правовых санкции (Англия, Франция)¹⁰, двухколейной, то есть основанной на гармоническом сочетании наказания и мер безопасности (Голландия, Италия)¹¹, и даже трехколейной системы, включающей в себя также меры восстановления (Германия)¹², наглядно демонстрирует перспективность данного направления научных изысканий.

Более того, отечественными учеными разработана оригинальная четырехколейная модель современного российского уголовного права¹³, в рамках которой, например, институт принудительных мер воспитательного характера в динамике рассматривается как последовательное или параллельное соединение санкций поощрения (освобождения от наказания), безопасности (ограничение досуга и установление особых требований к поведению), восстановления (обязанность загладить причиненный вред) и наказания (в случае систематического неисполнения указанных требований)¹⁴. Однако следует отметить, что понимание правового воздействия отечественными криминалистами несколько отличается от рассмотренного выше. В уголовноправовой сфере воздействие предполагает ответную реакцию государства на совершение общественноопасного деяния и тем самым не включает в себя предупредительное влияние уголовного закона (социальную профилактику)¹⁵.

Несмотря на это, полагаем, что концепция мер предупредительного воздействия, имеющая большую научную разработку и практическую апро́ бацию в уголовном праве, по своей природе обладает универсальным характером действия и может быть адаптирована в иных, на первый взгляд, совершенно не похожих друг на друга отраслях публичного права. Для того чтобы наглядно продемонстрировать эффективность комплексного применения мер предупредительного воздействия вне рамок уголовноправовых отношений, обратимся к институту избирательного залога и проследим его функциональное назначение в избирательном процессе.

Институт избирательного залога — совокупность юридических норм, регулирующих отношения по поводу альтернативного к сбору подписей избирателей перечисления кандидатом, избирательным объединением установленной законодательством суммы денежных средств собственного избирательного фонда на специальный счет избирательной комиссии с целью регистрации кандидата, списка кандидатов, а также по поводу возврата вышеназванных денежных средств в избирательный фонд либо их перечислению в доход соответствующего бюджета, гарантирующих пассивное избирательное право¹⁶. В российской электоральной практике он существовал до 2009 г. и являлся лишь альтернативой процедуре сбора подписей в поддержку кандидата.

Необходимо заметить, что понимание института залога в национальном и зарубежном законодательствах значительно отличалось. Так, например, в Японии, в отличие от России, внесение избирательного залога является необходимым и обязательным элементом процедуры регистрации кандидата, позволяющим лицу в принципе участвовать в выборах¹⁷. Учитывая, что по характеру регулирования общественных отношений меры предупредительного воздействия (за исключением социальной профилактики) непосредственно связаны с принуждением, рассмотрение избирательного залога в качестве подобной меры возможно только при переосмыслении его правовой природы. В дальнейшем мы будем понимать под внесением избирательного залога необходимый и обязательный этап регистрации гражданина в качестве кандидата.

При проведении анализа нормативной основы института избирательного залога в статике, вне рамок его реализации в ходе избирательного процесса, на предмет того, какой именно мерой предупредительного воздействия он является, возникают определенные сложности. Данный институт обладает признаками всех вышеназванных видов рассматриваемых мер. В то же время его предупредительный потенциал не исчерпывается действием, например, в качестве только санкции безопасности или только санкции восстановления. Полагаем, что избирательный залог необходимо рассматривать в динамике движения избирательного процесса, в ходе которого данный институт приобретает свойство вариативности¹⁸. Под ним следует понимать такое состояние меры предупредительного воздействия, при котором она может менять характер и способ своего воздействия, в зависимости от этапа избирательного процесса, последовательно проявляя себя как мера социальной профилактики, правило безопасности, санкция восстановления и санкция наказания.

Предупредительное воздействие института избирательного залога начинается задолго до момента назначения даты голосования и продолжается также после ее назначения, когда гражданин принимает конкретное решение баллотироваться в качестве кандидата. Воздействуя вне рамок принуждения, он «напоминает» потенциальным кандидатам, что участие в выборах связано с высокой ответственностью, тем самым может предупредить участие лиц, изначально ненамеренных представлять интересы своих избирателей. В такой ситуации данная норма выступает в качестве меры социальной профилактики.

В промежутке с момента регистрации кандидата до момента внесения избирательного залога мера социальной профилактики трансформируется в меру безопасности в качестве правила безопасности. Теперь у «свежеиспеченного» кандидата появляется обязанность по уплате залога, так как без выполнения данного предписания лицо не будет допущено к участию в выборах. Следовательно, непринудительный характер воздействия нормы сменяется конкретным предписанием. В дальнейшем, на протяжении агитационной кампании правило безопасности находится в состоянии «покоя», ожидая либо момента отпадения оснований применения (например, участия кандидата в голосовании, получения установленного законом минимального числа голосов и, как следствие, возвращения залога в избирательный фонд), либо момента нарушения правила безопасности.

Нарушение порядка внесения избирательного залога (внесение его не в полном объеме; использование для этого средств, источником которых является иностранный агент и др.) влечет за собой применение санкции безопасности в виде решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата. Учитывая, что такая санкция не имеет прямого отношения к институту избирательного залога, в данной ситуации как раз прослеживается «смена насадки» меры предупредительного воздействия.

В случае если уже зарегистрированный кандидат совершит правонарушение в ходе избирательной кампании, не связанное с процедурой внесения избирательного залога (например, неоднократного будет использовать преимущества своего должностного или служебного положения), это может повлечь за собой отмену регистрации вступившим в законную силу решением суда по заявлению избирательной комиссии. Указанное решение суда будет являться фактическим основанием для применения избирательного залога в качестве санкции восстановления. Поскольку государством выделяются значительные средства на финансирование избирательных кампаний кандидатов с целью обеспечения конституционного права граждан избирать и быть избранными, использование данного вида санкций позволит компенсировать те расходы, которые были понесены бюджетом изза действий кандидата-правонарушителя.

Кроме того, в литературе существует мнение, что обращение избирательного залога в пользу государственного или муниципального бюджета также можно рассматривать в качестве субсидиарной меры конституционно-правовой ответственности¹⁹, а следовательно, и в качестве санкции наказания в аспекте мер предупредительного воздействия. Так, если кандидат в момент регистрации в качестве такового скрыл факт неснятой или непогашенной судимости, но при этом не успел воспользоваться предоставляемыми со стороны государства гарантиями своего статуса, залог также не подлежал возврату и, по сути, носил больше не компенсационный, а карательный характер. Таким образом, на примере действия института избирательного залога в избирательном процессе нами был продемонстрирован комплексный механизм взаимодействия различных по своему содержанию мер правового воздействия, направленных на предупреждение противоправных действий.

Подводя итог, следует сказать, что проблема защиты общественных ценностей от различного рода источников опасности не может быть решена пуантилистически. Правовое воздействие заключается не только в собственно правовом регулировании, но и формирует ценностно-мотивационные ориентиры, а также единое информационно-правовое пространство государства²⁰. Его необходимо рассматривать в единстве функционального назначения и возможных средств реализации.

Как вид социального управления правовое воздействие должно быть целеориентировано на достижение состояния безопасности. Грамотный подбор средств воздействия на объект управления будет способствовать повышению эффективности механизма охраны общественных отношений в рамках соответствующей отрасли права. Поскольку потребность в социальном управлении возникает в ситуации вариативности объекта, в данном аспекте становится очевидным, что воздействовать на него во всех возможных ситуациях однообразно попросту невозможно. Определение необходимых и действенных средств представляет собой тонкую работу по индивидуальному синтезу правил безопасности и различного рода санкций, сравнимую с работой мастера ассамбляжа, который создает изысканное cuvée путем сочетания десятков сортов вин.

Одним из видов обеспечения равного

права быть избранным в органы государственной власти является государственное

финансирование избирательных кампаний

кандидатов. Его основной формой считается не прямое, т. е. непосредственное перечисление средств в избирательный фонд

кандидата, а так называемое косвенное

финансирование, когда всем зарегистрированным кандидатам в соответствии с избирательным законодательством предоставляются бесплатное эфирное время, бесплатные печатные площади, помещения для

проведения агитационных мероприятий и

т. д. [5]. При этом предполагается, что предоставляемые со стороны государства гарантии будут использованы кандидатами именно в целях избрания и служения народу, но

это, к сожалению, происходит не всегда.

Как ни парадоксально, некоторые положения избирательного законодательства

способны детерминировать противоправное

использование кандидатом предоставляемого со стороны государства финансирования.

Ярким примером подобной ситуации, на

наш взгляд, является право кандидата на

отказ от участия в выборах без вынуждающих к тому обстоятельств. Так, в соответствии с ч. 30 ст. 38 Федерального закона

«Об основных гарантиях избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] кандидат, выдвинутый непосредственно, не позднее чем за пять, а кандидат, выдвинутый в

составе списка кандидатов, – за пятнадцать

дней до дня голосования вправе обратиться

в избирательную комиссию с заявлением о

снятии своей кандидатуры

именно благодаря указанной

возможности происходит совершение кан_

дидатами различных коррупционных дей_

ствий. Например, получая финансовую

поддержку наравне с остальными, некото_

рые кандидаты участвуют в выборах

исключительно для обеспечения интересов

«основного» кандидата, при этом играя

лишь «техническую» роль. Нередко на

одном избирательном округе наиболее

популярному кандидату противостоят три_

четыре однофамильца с целью запутать

избирателей и «оттянуть» у него голоса.

Зачастую кандидат вступает в избиратель_

ный процесс для повышения узнаваемости

собственной персоны среди избирателей,

или, скажем, являясь предпринимателем,

для популяризации своей компании или

продукта, который она производит.

Таким образом, выделяемые из бюджета средства, по

сути, оказываются потраченными впустую.

Ситуация усугубляется еще и тем, что изби_

рательное законодательство не содержит

защитных мер, способных предупредить

подобные действия в рамках использования

права на отказ от участия в выборах без

вынуждающих к тому обстоятельств.

рассмотрим ситуацию, сложившуюся

на выборах депутатов Законодательного

собрания Красноярского края в 2011 г. в