учебный год 2023 / Хрестоматия (Семинар № 11_2012)
.doc
В.М. ГЕССЕН
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА. Пг., 1918
§2
Всеобщее избирательное право отнюдь не предполагает представления права участия в выборах каждому гражданину. Участие в выборах функция государственной власти, органом которой является избиратель. Полому, предоставляя гражданину избирательное право, государство не может не считаться с наличностью или отсутствием у него "избирательной способности". Если под избирательным цензом понимать всякое вообще положительное или отрицательное условие, коим закон обставляет участие в выборах, то нет и не может быть избирательной системы, в которой не имелся бы налицо избирательный ценз. Необходимо, однако, разграничить две категории цензов. Одни конструируют избирательную способность (или неспособность) отдельного индивида как такового; другие признают избирательную способность (или неспособность) за определенной общественной группой или классом. Первые устраняют от участия в выборах индивида, независимо от его принадлежности к тому пли иному общественному классу; вторые устраняют от выборов определенную, более или менее многочисленную, общественную группу. С началом всеобщего избирательного права совместимы индивидуальные избирательные цензы и не совместимы избирательные цензы, имеющие классовый характер. К первой категории относятся цензы подданства, возраста, общегражданской дееспособности, нравственной непорочности, служебной и вообще личной независимости избирателя.
...Обращаясь к групповым (классовым) избирательным цензам. необходимо заметить, что в настоящее время они имеют по преимуществу экономический характер.
...Большинство современных законодательств признает вполне совместным с началом всеобщности избирательного права ценза пола.... По общему правилу, женщины не пользуются ни активным, ни пассивным избирательными правами. Исключением из этого правила являются прежде всего некоторые молодые республики Нового Света.
...Не подлежат никакому сомнению, что у женщины как таковой имеются интересы, нуждающиеся в защите: ей приходится до сих пор вести упорную и часто безуспешную борьбу за право на труд, за право на образование, за равноправие в семье и гражданском обороте... .
Во всяком случае избирательная система, лишающая избирательных прав половину населения страны, не может быть признана системой всеобщего избирательного права.
§3
...Избирательное право является равным при наличности двух условий: каждому избирателю должен принадлежать один голос; голос одного избирателя должен оказывать такое же влияние на результаты выборов, как голос другого, или, другими словами, коэффициент избирательного влияния поданных голосов должен быть одинаков.
В современных законодательствах мы встречаемся с системами, принципиально отрицающими равенство избирательного права; таковы, например, система реального представительства, прусская трехклассовая избирательная система, бельгийская система плюрального голосования.
С другой стороны, даже в системах формально-равного избирательного права множественных избирательных цензов нередко приводит к тому, что de facto избирательное право становится неравным.
В Англии, например, благодаря тому, что выборы происходят не в один и тот же день, избирателю предоставляется возможность участвовать в выборах в одном избирательном округе по одному, в другом — по другому избирательному цензу. ...
Необходимое условие равенства избирательного права — равномерное распределение страны на избирательные округа. Распределение это должно быть основано на числовом принципе: если в одном избирательном округе 200 избирателей, а в другом 2000, голос избирателя в первом имеет в десять раз больше значения, чем во втором. Избирательная геометрия всегда и необходимо приводит к неравенству избирательного права... .
§4
До 1848 г. в большинстве государств мы встречаемся с системой косвенных выборов; избиратели избирают выборщиков; выборщики — депутатов. В настоящее время преобладают прямые выборы, и только в немногих государствах — например, в России и Пруссии — выборы сохраняют поныне двухстепенный или даже трехстепенный характер.
Преимущество косвенных выборов их защитниками усматривается в том, что благодаря двойной или даже тройной "дистилляции" народной воли они дают лучший, наиболее культурный состав народного представительства.... Такое преимущество в действительности, однако, оказывается мнимым.
В тех странах, в которых общественное мнение организуется политическими партиями, двухстепенные выборы теряют свой смысл. Намечающая выборщиков партия вменяет им в обязанность вотировать за нею же намеченных кандидатов. При таких условиях двухстепенность выборов становится пустым и ненужным обрядом, ибо выборы являются, по существу, прямыми: избиратели, подавая свой голос за выборщиков, наперед уже знают, за кого эти выборщики, в свою очередь, подадут голос...
При отсутствии или слабости партийных организаций двухстепенность и тем более многостепенность выборов неизбежно приводит к ухудшению состава народного представительства. В небольших по размерам первичных избирательных участках избиратель, подавая свой голос за выборщика, руководствуется не столько общегосударственными интересами, сколько интересами "местной колокольни". В выборщики попадает местное влиятельное лицо — нередко местный политикан, известный самому ничтожному кругу избирателей. Депутат, избираемый такими выборщиками из своей среды, редко стоит на уровне тех требований, которые могут и должны быть предъявлены народному представителю. При системе прямых выборов уже самая величина избирательного округа необходимо препятствует проникновению в народное представительстве людей мало известных за тесными пределами своего местожительства.
Не подлежит никакому сомнению, что система косвенных выборов стоит в противоречии с демократической природой современного народного представительства. Она ослабляет ту связь, какая должна существовать между избирателями, с одной стороны, и народными представителями — с другой: между теми и другими она помещает безответственную коллегию выборщиков, исчезающую бесследно в момент окончания выборов. Представляя избирателю как таковому ничтожное влияние на результаты выборов, двухстепенная система содействует развитию в обществе политического индифферентизма и, в частности, абсентеизму избирателей. ...
И наконец, системой косвенных выборов нередко искажаются результаты выборов: депутат избирается меньшинством округа, а не его большинством.
...Во всяком случае, в демократической избирательной системе многостепенности нет и не может быть места.
§5
До тех пор, пока круг избирателей остается сравнительно ограниченным, пока избиратели принадлежат к одному только господствующему классу, вопрос о свободе выборов, о соответствии их результатов действительной воле избирателей не останавливает на себе особого внимания законодателя. По мере демократизации избирательного права, с привлечением к участию в выборах общественных классов, экономически и политически зависимых, вопрос этот приобретает первостепенную важность.
Следующие постулаты лежат в основе современной регламентации избирательного права.
I. Необходима борьба с абсентеизмом избирателей. Абсентеизм извращает результаты выборов. Политический опыт доказывает, что, по общему правилу, консервативно-умеренные течения общественной мысли наименее организованы и наиболее индифферентны. Поэтому абсентеизм избирателей усиливает на выборах влияние организованных и радикальных партий. Для предотвращения такого абсентеизма принимают разные, более или менее действительные средства.
Так, прежде всего современные законодательства стремятся по возможности приблизить место подачи голосов к месту постоянного жительства избирателей... .
...Далее, время производства выборов определяется с таким расчетом, чтобы предоставить рабочему классу возможность участия в выборах. ...
Наконец, в некоторых — сравнительно немногочисленных — законодательствах мы встречаемся с институтом обязательной подачи голосов... . Так, участие в выборах обязательно во многих швейцарских кантонах; в большинстве из них, однако, обязательность голосования лишена какой бы то ни было уголовной секции и только в некоторых санкционируется денежным штрафом в весьма скромном размере. ...
Не подлежит никакому сомнению, что никаких принципиальных возражений против обязательности голосования нет и не может быть; участие в выборах является общественной функцией — не только правом, но и обязанностью избирателей...
Более чем проблематична, однако, политическая целесообразность рассматриваемой меры... . Поскольку абсентеизм избирателей вызывается объективными причинами, борьба с ним должна нестись при помощи положительных мероприятий — и прежде всего приближением места подачи голосов к месту постоянного жительства избирателей. Что касается субъективных причин абсентеизма, то никакая карательная санкция устранить их не может: у избирателя во всяком случае остается возможность подачи незаполненного (недействительного) бюллетеня. Во многих случаях абсентеизм объясняется нежеланием избирателя голосовать за одну из заявленных партийных кандидатур; голосуя за "своего" кандидата, он, конечно, никакого влияния на исход выборов не окажет... .
II. Административное воздействие на ход выборов должно быть устранено. История избирательного права — и в особенности избирательной практики — красноречиво свидетельствует о том, к каким поистине чудовищным последствиям нередко приводит административное воздействие на ход выборов... .
Для того чтобы устранить это воздействие, современные кодексы избирательного права соответственным образом регламентируют организацию и состав избирательных коллегий, заведующих выборами, порядок составления и хранения избирательных списков, порядок обжалования распоряжений и действий заведующих выборами органов.
...III. Необходима свобода выборов, голосование должно быть закрытым. Закрытое голосование является одним из основных начал демократической системы избирательного права... .
...Аргументация сторонников открытого голосования сводится к двум соображениям:
участие в выборах является общественной функцией избирателя; эта функция, как и всякие другие, имеющие публичный характер, должна быть осуществляема гласно, под контролем общественного мнения;
открытая подача голосов оказывает нравственно-воспитательное влияние на избирателя, закрытое голосование его развращает; по словам одного немецкого писателя, "закрытое голосование - безнравственность, прикрывающая трусость, лживость и коварство".
Ни то, ни другое соображение не выдерживает критики.
Не подлежит сомнению, что, по общему правилу, публичные функции осуществляются наилучшим образом при свете гласности, под контролем общественного мнения. Это общее правило претерпевает, однако, немаловажные исключения. Никто не отрицает необходимости тайны судейской комнаты. Вопрос о виновности подсудимого не может и не должен быть решаем присяжными под контролем общественного мнения; ибо самое существо правосудия предполагает независимость судейского убеждения от внешних влияний, откуда бы они ни шли: от правительства или общества. Возможно ли отрицать, что всякое принудительное воздействие извне точно так же влияет искажающим образом на убеждения избирателя, как на убеждение судьи? ...
Что касается нравственно-воспитательного влияния открытого голосования, то в действительности оно является более чем проблематичным. Политический опыт неопровержимо доказывает, что на почве открытого голосования развивается политическая коррупция, вакханалия подкупов и террора... .
Прямая и непосредственная задача выборов заключается в том, чтобы выяснить действительное политическое настроение страны, действительную волю избирателей. При системе открытого голосования административное воздействие, с одной стороны, и общественная зависимость — с другой, нередко препятствуют свободному осуществлению гражданами принадлежащего им избирательного права. Поэтому закрытая подача голосов является одним из основных институтов демократической системы избирательного права.
Мажоритарная и пропорциональная система
§1
Теоретической основой системы пропорциональных выборов является классическая теория народного представительства — теория представительства по уполномочию народа.
...По выражению Мирабо, представительное собрание должно быть подобно географической карте: оно должно воспроизводить, разумеется, в уменьшенном масштабе — основные элементы политической географии страны — политическую группировку, политические течения общественной мысли... .
Не подлежит никакому сомнению, что цель эта не может быть достигнута при так называемой мажоритарной системе выборов. Мажоритарными являются выборы по большинству голосов: в каждом избирательном округе — депутат, а при выборах по списку положенное число депутатов избирается партией (или группой), располагающей большинством голосов; партия (или группа) меньшинства остается в парламенте непредставленной. Отсюда —необходимое отсутствие пропорциональности в отношении политической группировки в стране к политической группировке в парламенте: в одних случаях меньшинство избирателей, нередко весьма значительное, оказывается в парламенте непредставленным, в других — более редких большинство избирателей оказывается в парламенте в меньшинстве.
...Для того чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, искажающей народную волю. Только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой или зеркалом страны.
§2
Недостатки мажоритарной системы уже издавна останавливают на себе внимание политической мысли. Идее пропорционального представительства предшествует, однако, во времени гораздо более элементарная идея представительства меньшинства... . В настоящее время и в теории, и на практике наибольшей популярностью пользуются дне системы представительства меньшинства — система ограниченного вотума... и система собирательного или кумулятивного вотума... .
Первая... является ничем иным, как совершенно искусственным способом ослабления избирательного большинства. Ее необходимое предположение - выборы по спискам. Каждому избирателю предоставляется право подавать своп голос лишь за неполное число кандидатов, избираемых округом: при трех кандидатах — за двух, при пяти за трех пли четырех. При таких условиях меньшинство получает возможность провести относительным большинством голосов одного своего кандидата при трех или двух кандидатов при пяти. Нельзя, разумеется, отрицать, что система ограниченного вотума до некоторой степени обеспечивает интересы меньшинства. Не основной недостаток — в предрешенности представительства партий большинства и меньшинства, независимо от числового отношения между ними. Если из пяти кандидатов избиратель имеет право подавать свой голос за трех, большинством будут избраны три, а меньшинством два кандидата, как в том случае, когда отношение большинства к меньшинству равно отношению трех к двум, так и в том случае, когда оно равно отношению четырех к одному.
Система ограниченного вотума предполагает участие в выборах лишь двух политических партий; при наличности трех, а тем более четырех или пяти партий меньшинство и при этой системе остаемся непредставленным.
И, наконец, при наличности сплоченных политических партий и при правильном учете большинством своих сил система ограниченного вотума вообще не достигает цели. ...
Указанные недостатки ограниченного вотума являются причиной сравнительно редкою применения этой системы в современных законодательствах. ...
Другой формой представительства меньшинства является система кумулятивного пли собирательного вотума. И эта система предполагает выборы по спискам; избирателю предоставляется право либо подать свой голос за каждого из кандидатов, избираемых округом, в отдельности, либо кумулировать голоса на одном или нескольких кандидатах. Если, например, от округа избирается пять депутатов, избиратель может либо предложить пять кандидатов, либо отдать свои пять голосов одному (т.е. назвать в избирательном бюллетене пять раз одно и то же лицо), либо одному кандидату отдать три, другому два голоса и т.д. Цель этой системы заключается в том, чтобы дать меньшинству возможность, кумулируя свои голоса на немногих кандидатах, обеспечить им на выборах относительное большинство голосов. Если система ограниченного вотума искусственно ослабляет большинство, то, напротив, система кумулятивного вотума усиливает искусственно меньшинство.
...При всей своей теоретической правильности система кумулятивного вотума оказывается на практике совершенно неприменимой. Она предполагает такую строгость партийной дисциплины, такой дар предвидения и такую способность учета своих сил, каких ни у одной партии не было и быть не может. Для партии, участвующей в выборах, одинаково опасно и чрезмерное раздробление голосов, и чрезмерная их кумуляция: и в том, и в другом случае партия большинства может оказаться представленной хуже, чем партия меньшинства. Предположим, что в указанном примере либералы, рассчитывая на полную победу, отдадут свои голоса пяти кандидатам; консерваторы сосредоточат их на трех. В таком случае каждый из пяти либеральных кандидатов получит по 6000 голосов, каждый из трех консервативных — по 6666 голосов; избранными окажутся три кандидата консервативной и только два либеральной партии. Такой же результат получится и в том случае, если либералы, преуменьшая свои силы, сосредоточат свои голоса на двух кандидатах, а консерваторы распределят их между тремя. Все зависит от математически точного учета партийных сил. Такой учет возможен в малочисленных и замкнутых собраниях, при выборах подготовительной комиссии или исполнительного бюро; он немыслим при наличности многочисленных избирателей, неизвестных партийным комитетам. Сказанным объясняется тот факт, что... система кумулятивного вотума, в ее чистом виде, нигде не находит себе применения к парламентским выборам.
§3
От системы представительства меньшинства существенным образом отличается система пропорционального представительства; ее цель — пропорциональное представительство всех политических партий или политических групп, существующих в стране. ...
§4
Системы пропорционального представительства, как предлагаемые в теории, так и осуществленные на практике, многочисленны и разнообразны. Однако при всем своем разнообразии вес они построены на двух существенно необходимых началах, характеризующих пропорциональную систему как таковую, — на начале избирательного метра, с одной стороны, и начале эвентуального вотума — с другой. Избирательным метром определяется числовое значение группы, избирающей одного представителя: если избирательный метр = 1000, то партия, насчитывающая 10 тысяч голосов, имеет право на избрание 10 представителей. Эвентуальным является вотум потому, что голос, подаваемый за кандидата, собравшего число голосов, соответствующее избирательному метру, всегда и необходимо засчитывается другому кандидату, недобравшему необходимого числа голосов. При отсутствии эвентуальности вотума избирательная система не может быть пропорциональной, ибо все голоса, подаваемые за кандидата в числе, превышающем избирательный метр, остаются непредставленными... .
Обращаясь к рассмотрению типических систем пропорционального представительства, необходимо заметить, что все они распадаются на две группы: с одной стороны, системы индивидуальных кандидатур, и с другой - системы партийных списков.
В системах, относящихся к первой группе, институт официально регистрируемых партийных списков не находит себе места. Избиратель подаст своп голос за намечаемых им кандидатов; кандидат, получивший число голосов, соответствующее избирательному метру, является избранным.
В системах, относящихся ко второй группе, избиратель подает свой голос не только за тех или других кандидатов, но также за тот или другой, официально заявленный, исходящий от группы избирателей, и следовательно, по общему правилу, партийный избирательный список. Делением числа голосов, подаваемых за список, на избирательный метр определяется число представителей, причитающихся на список.
...Независимо от технических неудобств системы индивидуальных кандидатур она, по существу, противоречит природе пропорционального представительства. Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий. Их цель соответственное представительство групп, а не индивидов. Между тем, индивидуальные кандидатуры разлагают единство политических партий, вносят дезорганизацию в их состав. Поэтому в странах, где вводятся пропорциональные выборы, все, без исключения, политические партии сходятся на отрицательном отношении к системе индивидуальных кандидатур. В настоящее время везде, где применяется пропорциональная система, она организована на начале партийных списков.
Современные пропорциональные системы бывают троякого типа: 1) система связанных списков; 2) система свободного указания кандидатур в пределах партийного списка; 3) система, допускающая так называемое "панаширование" — т.е. выбор кандидатов из разных партийных списков.
Наиболее элементарная система связанных списков.... Ее сущность заключается в следующем. Определенная группа избирателей предлагает список намечаемых ею кандидатов в порядке убывающей их желательности. Избиратель голосует не за тех или иных кандидатов, а за тот или иной список. Избирательный метр определяется делением числа голосующих избирателей на число депутатских полномочий; на каждый список причитается столько депутатов, сколько раз избирательный метр содержится в числе поданных за него голосов. Если на определенный список приходится, например, три депутатских полномочия, то избранными считаются три первых кандидата, намеченных списком. Основной недостаток рассматриваемой системы заключается в том, что ею чрезвычайно усиливается влияние партийных комитетов и, напротив, чрезвычайно умаляется влияние избирателя как такового. Подавая свой голос, избиратель отвечает на вопрос: к какой партии он принадлежит? И не отвечает на вопрос: кого именно он желает иметь своим представителем? Последний вопрос решается партийным комитетом, т.е. немногочисленной группой безответственных лиц, действующей нередко под влиянием узкопартийных или даже этически и политически небезукоризненных соображений.
...Как уже сказано выше, элементарнейший способ определения избирательного метра — деление числа голосующих избирателей на число депутатских полномочий. Этот способ к системе партийных списков неприменим, ибо при нем получается недобор необходимого числа депутатов. ... Поэтому в Бельгии для определения избирательного метра применяется система, предложенная Д'Ондтом..., при которой недобору депутатов не может быть места. Число голосов, полученных каждым списком, делится на ряд натуральных чисел: 1, 2, 3, 5, ...; полученные частные располагаются в порядке их убывающей величины; частное, стоящее на месте, соответствующем числу депутатских полномочий (при пяти депутатах на пятом месте), является избирательным метром. ...
...При этой системе воля избирателей, вопреки воле партийных комитетов, оказывает известное влияние на результаты выборов; в пределах партийного списка очередь кандидатов, установленная комитетом, может быть изменена голосованием избирателей. Гораздо значительное влияние избирателей, а вместе с тем шире их свобода при системе, допускающей так называемое панаширование, т.е. комбинацию кандидатов, принадлежащих к различным партийным спискам.... В избирательный бюллетень он (избиратель — Н.Б.) может включить либо кандидатов одного списка, либо кандидатов, предлагаемых разными списками. Только в одном отношении он ограничен: голос, подаваемый за лиц, не значащихся ни в одном списке, — за так называемых "диких", — является недействительным. Поданный за кандидата голос считается поданным за список; число голосов списка определяется суммированием числа голосов, полученных предлагаемыми им кандидатами. Депутатские полномочия распределяются между списками сообразно избирательному метру, определяемому по способу Д'Ондта. В пределах списка избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов. ...
...Не подлежит никакому сомнению, что пропорциональная система разрывает естественную связь между избирателем и депутатом. Такая связь невозможна в избирательном округе, посылающем 20 или 30 депутатов. При эвентуальности избирательного вотума избиратель не знает, какой кандидат воспользуется его голосом, со своей стороны, депутат не знает, чьими голосами он прошел в парламент. Успех кандидатуры определяется, по общему правилу, не доверием избирателей, а расположением партийного комитета, — не числом голосов, собранных кандидатом, а тем местом, которое отведено ему в партийном списке. Для того, чтобы победить на выборах, необходимо искать не доверия избирателей, а милости партийного комитета. Кандидат большой политической партии, поставленный комитетом на первое место избирательного списка, может быть так же уверенным в своем избрании, как старший сын царствующего монарха в наследовании, по смерти отца, престола.
Нельзя, разумеется, отрицать, что, по общему правилу, пропорциональная система отражает партийную группировку общественного мнения страны гораздо вернее и ближе к действительности, чем мажоритарная система. И тем не менее, первая далеко не всегда предпочтительнее второй. В некоторых случаях имеются налицо самые решительные противопоказания против реформы избирательной системы на основе пропорциональных выборов.
Таким противопоказанием является, прежде всего, низким морально-политический уровень партийного строя. В Северо-Американских Соединенных Штатах замена мажоритарной системы пропорциональном еще более усилила бы политическое влияние центральных партийных комитетов, безответственных и бесконтрольных, состоящих из профессиональных политиков, не пользующихся ни доверием, ни уважением общества.
Таким же противопоказанием является недостаточная централизованность и сплоченность политических партий. Во Франции до сих пор, участвуя в выборах, избиратель определяется в большей мере своими личными политическими взглядами и местными влияниями, чем директивами центральных партийных комитетов...; иго пропорциональных выборов было бы для него невыносимым.