17 См.: Григорян л. А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

стр. 32

сферу действия принципа разделения властей? Ведь система органов местного самоуправления также является разветвленной: в нее входят представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и ее глава; у каждого звена свои полномочия и средства взаимного влияния - все это напоминает разделение властей в системе государственной власти. Начало на пути признания элементов разделения властей в системе местного самоуправления было положено Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", назвавшим местную администрацию "исполнительно-распорядительным органом". Можно бы пойти и дальше, допустив отражение принципа разделения властей для местного самоуправления в Конституции РФ.

Что следовало бы добавить в Конституцию Российской Федерации? Хотя масштабное конституционное реформирование на сегодняшний день остается малореальным, это не снимает проблему совершенствования Конституции страны, включая и пополнение ее содержания. В связи с этим наши предложения сводятся к следующему.

Во-первых, следует пойти по пути ряда стран, которые в своих конституциях довольно полно отразили природу, функции, задачи государства, а также экономические, материальные (собственность), финансовые, социальные направления его политики и деятельности. Можно для примера сослаться на Конституцию Швейцарии, где есть отдельные главы об экономике, финансовом устройстве, окружающей среде и пространственном планировании, публичных работах и транспорте, энергетике и коммуникациях, жилье, работе, социальной защищенности и здоровье.

Включение соответствующих групп норм в Конституцию не означает отказ от отраслевого регулирования соответствующих общественных отношений: в данном случае создается их исходный конституционный фундамент. Если государство становится сторонником концепции экономической конституции, такого рода перераспределение регулирования и возвышение его до конституционного уровня будут логичными.

Во-вторых, в целях реализации высказанного предложения о необходимости уточнения роли разделения властей между обществом и государством не лишним может стать включение в Конституцию главы об обществе (о гражданском обществе). Напомним, что в ходе разработки проекта ныне действующей Конституции соответствующий раздел в проекте Конституционной комиссии был, он состоял из нескольких глав: 1. Собственность, труд, предпринимательство 2. Общественные и религиозные объединения 3. Воспитание, образование, наука, культура 4. Семья 5. Массовая информация¹⁸. В нынешних условиях, возможно,

18 См.: Авакьян с. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 321 - 324.

стр. 33

не все названные компоненты входят в понятие "гражданское общество", но отражение данной проблематики в Конституции РФ представляется целесообразным.

В-третьих, поскольку Российское государство является федеративным, наличие одной главы, посвященной всем вопросам федерализма, считаем явно недостаточным. Напомним, что в Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г. было несколько глав, касающихся статуса каждого субъекта федеративной структуры. В нынешней Конституции желательно иметь соответствующие три главы: о природе самой Российской Федерации; о субъектах РФ; об основах национальной и региональной политики Российской Федерации. Причем в последней главе необходимо упомянуть и о статусе национально-культурной автономии в России.

Весьма интересен опыт ФРГ. В Основном законе этого государства подробно (порой детально) урегулированы полномочия федерации и земель. При предлагаемом нами расширении предмета конституционного регулирования до трех глав представляется необходимым уже в первой из них более полно отразить исключительные сферы ведения и полномочия Российской Федерации, совместные сферы РФ и субъектов РФ и полномочия каждой стороны в данных сферах, наконец, сферы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации (см. об этом далее).

В-четвертых, следует поддержать не раз высказывавшееся в литературе предложение о целесообразности включения в Конституцию главы об избирательной системе, наличие которой, как это ни парадоксально, в определенной мере связано с консервативным характером Конституции как основного закона. Избирательная система в Российской Федерации является самым нестабильным институтом конституционного права, подверженным в силу ее регулирования нормами федеральных законов относительно легким изменениям. Кроме того, избирательная система характеризует народовластие и демократическую организацию публичной власти в ее формах государственной власти и местного самоуправления. С этих позиций избирательную систему также целесообразно в основных параметрах отразить в Конституции Российской Федерации.

Какие дефекты действующей Конституции следует исправить? К дефектам Конституции следует, очевидно, отнести неудачные юридические конструкции, т.е. трудно исполняемые и часто противоречащие друг другу.

Одним из таких дефектов следует считать закрепленный в Конституции РФ неравный характер силы и значения ее норм. Так, в ст. 15 записано, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу". Таким образом, в этой норме провозглашается одинаковая роль всех ее предписаний в системе российского законодательства. Однако несколько далее (в ч. 1 ст. 16) говорится о том, что

стр. 34

положения главы 1 Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Положение политически громкое, но в то же время юридически мало что значащее: ведь естественно, что как правила данной главы, так и нормы других глав Конституции могут быть изменены только в порядке, определенном самой Конституцией, - иначе и быть не может.

Но уж совсем неясной является ч. 2 ст. 16, которая гласит: "Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации". Звучит "громко", но иного и быть не может, причем с обеих сторон: не только нормы других глав должны корреспондировать главе 1, но и нормы последней должны соответствовать положениям иных частей Конституции. Более того, необходимо, чтобы нормы внутри главы 1 Конституции также были взаимоувязаны, что не всегда наблюдается на практике. Например, когда в ст. 10 говорится о трех ветвях государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), а в ст. 11 в числе осуществляющих государственную власть назван также и Президент Российской Федерации, не совсем понятно, к какой ветви его отнести.

Глава 2 Конституции завершается ст. 64, которая гласит: "Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией". Норма конструктивна в первой части, поскольку говорит о таком понятии, как основы правового статуса личности. Однако далее следует декларативное заявление: ведь любое положение Конституции изменяется в установленном ею порядке!

Досадным дефектом конституционного регулирования являются противоречия в отражении принципа народовластия, полноты власти народа. Согласно ч. 2 ст. 3: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Далее в ч. 3 говорится: "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы".

Таким образом, очевидно, что народ осуществляет публичную власть в форме и государственной власти, и местного самоуправления, причем как через органы, так и непосредственно. Далее ч. 1 ст. 11 Конституции устанавливает: "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". А согласно ч. 2 ст. 11: "Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". В общем, создатели конституционного текста забыли здесь

стр. 35

назвать непосредственное народовластие как канал государственной власти.

Как известно, при подготовке Конституции по инициативе первого Президента Российской Федерации все было сделано для усиления позиций главы государства и ослабления роли палат парламента, особенно Государственной Думы как выборного органа политического и партийного представительства. Весьма медленно ситуация выправляется, частично и посредством конституционного реформирования. Однако ряд неувязок в Конституции сохраняются. В частности, по-прежнему в ст. 94 остается положение о том, что "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Иными словами, природа Федерального Собрания как органа парламентского контроля в ключевой статье так и не отражена.

Согласно ч. 3 ст. 117 Конституции: "Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу". И далее в ч. 4 зафиксировано: "Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов".

Казалось бы, логичные решения, отражающие сильные позиции Президента Российской Федерации, в целом характерны для данной Конституции. Но в ч. 3 ст. 109 записано: "Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания". Спрашивается, возможен ли ее роспуск, если вопрос о недоверии или доверии Правительству возник именно в первый год работы Государственной Думы? Этот вопрос носит скорее риторический, чем практический характер.

Включенные в Конституцию Российской Федерации некоторые положения относительно конституционно-правовой ответственности Президента РФ представляются также нереальными. В частности, если предыдущая Конституция предполагала ответственность Пре-

стр. 36

зидента за нарушение Основного Закона или своей присяги, то действующая Конституция такие основания конституционно-правовой ответственности исключила. В ней записано, что основаниями конституционно-правовой ответственности Президента являются государственная измена или иное тяжкое преступление. Это при том, что представить такие составы для нынешнего Президента Российской Федерации просто нереально (к счастью!). Налицо влияние формулировок Конституции США, но там ведь такие положения появились более 200 лет назад, когда была опасность тайной "службы" Президента США на благо английской короне.

Формулировка об "ином тяжком преступлении" вызывает недоумение по нескольким причинам: наряду с "иным" есть и "особо тяжкое", о котором не упомянуто в Конституции; но более парадоксально то, что нетяжкое преступление Президент, получается, может совершить без боязни быть привлеченным к ответственности.

Вызывает ряд вопросов ч. 3 ст. 92 Конституции: "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации".

Наша Конституция не выстраивает цепочки высших должностных лиц государства, которые последовательно обязаны взять на себя исполнение обязанности Президента, если он не в состоянии этого делать. Между тем может получиться так, что Председатель Правительства будет не в состоянии этого делать, и тогда исполняющим обязанности Президента станет исполняющий обязанности Председателя Правительства, что прямо не вытекает из Конституции. Гораздо мудрее этот вопрос решен в других конституциях, где в числе возможных лиц, которым это поручается, названы руководители палат парламента, высших судов государства.

Нельзя признать удовлетворительной норму о возможностях исполняющего обязанности Президента РФ по ч. 3 ст. 92. Получается, что он, будучи руководителем Правительства, вправе отправить его в отставку и быстро сформировать новый кабинет. Хотя опять же неясно: как он, исполняющий обязанности Президента, будет предлагать Государственной Думе для получения согласия кандидатуру самого себя на пост главы Правительства? Он может предложить Совету Федерации новых руководителей всех трех высших судов государства - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Исполняющий обязанности Президента может утвердить новую военную доктрину государства, поменять высшее командование Вооруженных Сил страны и вообще принять стратегическое решение как исполняющий обязанности Верховного Главнокомандующего государства.

стр. 37

Возникает вопрос, стоит ли все это делать, если как максимум через три месяца может быть избран новый Президент РФ и им вовсе может не стать исполняющий обязанности Президента? Но самое интересное состоит в том, что из ч. 3 ст. 92 даже не следует, что исполняющий обязанности выполняет свои функции до избрания нового Президента: вполне возможно, он это будет делать вплоть до момента, когда действующий Президент сможет вернуться к своим функциям... и обнаружит, что "наделал" исполняющий обязанности за время его отсутствия.

Полная неответственность Президента Российской Федерации, отраженная в Конституции, позволяет ему безбоязненно совершать любые действия, даже если они противоречат Конституции. Например, согласно ст. 108 Конституции Российской Федерации, не предусмотрено право вето Президента по федеральным конституционным законам, т.е. он не может их отклонять в случае принятия каждой палатой Федерального Собрания и обязан подписать. Однако в 1997 г. принятый в мае обеими палатами Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" Президент РФ отказался подписывать, сделал это только в декабре 1997 г., когда Государственная Дума и Совет Федерации включили в текст поправки, на которых он настаивал. Не предусмотрено Конституцией для таких случаев процедур возложения на какой-то третий орган, например Конституционный Суд РФ, функции примирения законодательной и исполнительной ветвей власти.