учебный год 2023 / Дело о роспуске парламента Германия

Дело о роспуске парламента

Федеральный конституционный суд Германии¹

62 BVerfGE 1 (1984)

[В ответ на парламентскую неустойчивость Веймарской республики, Основной закон ФРГ не оставил Федеральному президенту полномочия распускать парламент по своему усмотрению. С другой стороны, Федеральный канцлер не может быть отправлен в отставку простым вотумом недоверия. Для этого необходим конструктивный вотум недоверия, в ходе которого одновременно избирается преемник действующего канцлера. Кроме того, канцлер вправе сам поставить вопрос о выражении ему доверия. Бундестаг распускается Президентом только в случае, если вопрос о доверии, поставленный канцлером, не получил требуемого большинства, и канцлер предлагает роспуск (Бундестаг может быть распущен, если он не в состоянии избрать нового канцлера). Основной закон не позволяет Бундестагу самораспуститься. В декабре 1982 года канцлер Коль, имеющий в парламенте существенную политическую поддержку, достиг со всеми партиями договоренности о том, что они не выразят ему доверия с тем чтобы он мог просить президента распустить Бундестаг и назначить досрочные выборы. Некоторые депутаты иницировали судебное рассмотрение дела, ссылаясь на то, что их мандат получен от народа, что срок полномочий Бундестага (4 года) зафиксирован с целью стабилизации системы, и что канцлер вместе с президентом и партиями, представленными в парламенте, собираются манипулировать конституцией.

Базовый правовой вопрос в данном деле сводился к тому, может ли канцлер инициировать отказ в доверии, когда он располагает поддержкой парламентского большинства, и может ли президент распускать Бундестаг по просьбе канцлера, если «утрата» доверия была не более чем хитроумной затеей].

Решение второго сената.

2. В соответствии со статьей 68 Основного закона решение о роспуске федерального парламента или об отказе в роспуске – это политическое решение, которое Федеральный президент может принять в рамках своих полномочий. Президент может осуществить свои дискреционные полномочия по статье 68 (абз. 1) только если на момент принятия решения соблюдены все конституционные условия.

....

5. В германской конституционной исторической традиции термин «доверие», используемый в статье 68, относится к официальному парламентскому одобрению – выраженному в форме голосования – канцлерских программ с учетом личных и сущностных аспектов.

6. В соответствии со статьей 68 канцлер может попытаться добиться роспуска Бундестага только в случае, когда он считает политически невозможным управлять дальше, имея данное распределение парламентских голосов. Такое распределение должно настолько серьезно подрывать способность управлять, что канцлер не может больше рассчитывать на продвижение своей политической программы и [одноврменно] сохранение поддержки парламентского большинства. Данный принцип – это часть неписаной [нормы] статьи 68 (абз. 1).

7. Статья 68 (абз.1) не может быть истолкована как предоставляющая канцлеру, уверенному в получении поддержки парламентского большинства для своей программы, запрашивать отказ в доверии только в связи с тем, что он находит это подходящим [для проведения новых выборов].

8. а) Прежде чем канцлер инициирует отказ в доверии для того чтобы получить возможность предложить президенту распустить Бундестаг, он должен определить, существует ли высокая вероятность того, что большинство поддержит его политику, сохраняя доверие.

b) Когда президент решает вопрос о том, были ли инициатива канцлера [направленная на получение недоверия] или его предложение [о роспуске парламента] конституционными в соответствии со статьей 68, он должен уважать полномочие канцлера оценивать политическую ситуацию, если только другие выводы относительно ситуации не влекут ясного запрета на роспуск парламента.

с) Единогласное решение партий, представленных в парламенте, относительно новых выборов не может служить ограничением президентского усмотрения; он может толковать такое единство как дополнительный признак того, что роспуск парламента будет более соответствовать целям статьи 68, нежели решение об отказе в роспуске.

...

12. Три высших конституционных органа (президент, канцлер и Бундестаг) располагают значительной свободой в оценках и принятии политических решений (в соответствии со ст. 68). Таким образом, при толковании статьи 68 возможности судебного контроля ýже, чем они были бы при проверке конституционности обычного закона и его применения. В данном случае Основной закон полагается главным образом на внутреннюю систему сдержек и противовесов между высшими органами, упомянутыми в статье 68. Федеральный конституционный суд может обнаружить нарушение конституции только в случае явного игнорирования стандартов, закрпеленных в Основном законе. [Большинство второго сената решило, что роспуск был конституционным, поскольку все три субъекта конституционных отношений имели причины полагать, что стабильное большинство не удасться сохранить.]

Вопросы и комментарии к решению

1. Какова форма правления в Германии? Каким образом взаимосвязаны форма правления в государстве и правила роспуска парламента?

2. Когда речь идет о правилах взаимодействия различных ветвей власти, помимо современных политических и правовых условий следует учитывать исторические факторы, влиявшие на выбор конфигурации власти. На основе какого исторического опыта в Германии были введены жесткие правила роспуска парламента, и какую цель они преследуют? В каких случаях роспуск парламента оправдан?

3. Конституционно ли обращение к институту роспуска парламента с целью обеспечить стабильное правительство? Необходимо принимать во внимание, что исполнительная власть (глава правительства) может использовать роспуск парламента в узкополитических целях (в целях проведения выборов в подходящий момент и тем самым продления срока пребывания у власти). Угрожает ли это идее конституционализма? Является ли честное применение конституционных норм субъектами политических отношений конституционной ценностью? Каким образом можно проследить и оценить истинные мотивы действий этих субъектов? В 2005 году Федеральным конституционным судом ФРГ было вынесено еще одно решение в связи с тем, что канцлер Г. Шредер (Социал-демократическая партия Германии) поставил вопрос о доверии перед Бундестагом, где его сторонники имели небольшой численный перевес (304 места у коалиции СДПГ+Союз 90/Зеленые против 297 мест у ХДС/ХСС, СвДПГ и свободных депутатов). Как объяснил сам канцлер, его целью при постановке вопроса о доверии было именно получение возможности инициировать роспуск Бундестага и проведение новых выборов; однако он считал этот шаг необходимым с учетом того, что собирался продолжать уже начатые полномасштабные социальные и экономические реформы, а между тем прошедшие выборы в парламенты земель показали серьезную потерю поддержки его партии избирателями, что привело к разногласиям внутри самой партии, а это, в свою очередь, означало неустойчивость парламентского большинства. В таких условиях канцлер в публичных выступлениях обосновывал обязательность обращения к суверену, то есть народу Германии, чтобы убедиться, что его политика все еще пользуется поддержкой: «Принцип честности и уважения по отношению к гражданам, моей партии, партнерам по коалиции, высокой палате и самому себе требует постановки вопроса о доверии». Бундестаг вполне предсказуемо не выразил доверия канцлеру. Федеральный президент издал указы о роспуске Бундестага и назначении новых выборов, пояснив, что по его оценке обращение к народу в данном случае соответствует конституционным правилам о роспуске палаты. Федеральный конституционный суд в ответ на запрос депутатов, полагавших, что Основной закон не допускает поддельного использования постановки вопроса о доверии перед Бундестагом для выяснения уровня поддержки проводимой политики народом, постановил, что в данном случае Основной закон нарушен не был:

«...Вопрос о доверии, имеющий целью роспуск Бундестага, конституционен лишь в том случае, если он не только отвечает формальным требованиям, но и соответствует цели статьи 68 Основного закона.

Основной закон стремится к созданию жизнеспособного правительства… Жизнеспособность означает не только осуществление Федеральным канцлером политической воли с целью определения общих направлений политики и принятие им на себя ответственности за это, но также и его уверенность в поддержке большинства членов германского Бундестага…

Статья 68 Основного закона охватывает не только (так называемый реальный) вопрос о доверии, имеющий целью не роспуск, а проверку жизнеспособности, поставленной под сомнение имеющимся распределением сил в парламенте; также и (так называемый поддельный) вопрос о доверии, нацеленный на роспуск, представляет собой один из инструментов, который Основной закон предоставил в распоряжение конституционных органов, чтобы они были способны обеспечить или восстановить жизнеспособность Правительства достаточным парламентским большинством. …[О]днако статья 68 Основного закона не предоставляет Федеральному канцлеру средство для установления такой даты перевыборов, которая кажется ему подходящей…

Соответственно, обоснованная оценка Федерального канцлера того, что жизнеспособность Федерального правительства затронута в части [поддержки] парламентского большинства, является достаточной…»².

Обеспечивает ли такой подход защиту конституционных принципов от манипуляций со стороны субъектов политических отношений?

4. Каковы пределы проверки конституционности решения о роспуске парламента, осуществляемой органом конституционного контроля? Система сдержек и противовесов, взаимный контроль, осуществляемый различными ветвями власти, призваны служить защитой от злоупотреблений своими полномочиями со стороны любой из них. Какова в этом процессе роль конституционного суда? Как указал Суд, «Основной закон стремился лишь контролировать политические правила игры, а не накладывать правовые предписания на политический процесс». Как вы понимаете эту идею в контексте разделения властей?

1 Изложение обстоятельств дела и текст решения на английском языке доступны в книге: Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative constitutionalism: Cases and materials. West Publishing company, 2003. P. 227-228.

2 Тескт решения на английском языке доступен на сайте: http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20050825_2bve000405en.html. Следует заметить, что по итогам прошедших в сентябре 2005 года выборов в Бундестаг СДПГ и блок ХДС/ХСС получили почти одинаковое количество голосов, что не позволило образовать однопартийное правительство и привело к созданию «большой коалиции». Сам Шредер не вошел в состав правительства, отказался от депутатского мандата и возглавил комитет акционеров «Северо-европейского газопровода», см.: http://www.rg.ru/2006/03/31/shreder.html.