учебный год 2023 / Джон Кин

Джон Кин

Демократия и гражданское общество

«Шмиттовское указание на источники недееспособности парламента — например, на всесилие организованной партийной политики — несомненно содержит в себе рациональное зерно. С первых десятилетий 20 века задача радикального реформирования парламента стала еще более актуальной и, безусловно, более сложной. Перечень жалоб на парламент существенно расширился, хотя, конечно, сам характер жалоб меняется в зависимости от того, о какой именно западноевропейской парламентской системе идет речь. В наши дни парламент все чаще рассматривают как своего рода печать, которой скрепляются решения, принятые совсем в другом месте. Данная точка зрения часто дополняется жалобами на помпезность парламентских заседаний, ритуализацию дебатов и излишнее внимание к мелочам. К тому же налицо признаки (наиболее заметные в рамках социальных движений) растущего убеждения в том, что демократия не является делом только парламента и что предпочтительнее развивать ее путем деятельности на местах и путем осуществления социальных инициатив. Эти разрозненные выражения недовольства парламентами стоит рассмотреть более пристально — хотя бы для того, чтобы осознать все величие задач, стоящих перед демократически настроенными реформаторами парламентаризма.

(а) Парламентские процедуры, как правило, находятся под контролем хорошо организованных партийных машин и, в частности, их исполнительных органов в парламенте. Ситуация всевластия исполнительных органов в сфере парламентских процедур впервые сложилась во времена великих кризисов, в частности в военное время, и на протяжении определенного периода ее поддерживала система партий компромисса. Эта тенденция перехода управления парламентом в руки правительства особенно заметна в Великобритании, где исполнительным органам принадлежит практически неограниченный контроль над парламентскими процедурами. Например, в вопросах правительственных расходов парламент не имеет возможности узнать о сумме или источниках правительственного займа пли о том, как конкретно были потрачены деньги. Парламент не имеет процедурной возможности вносить предложения об увеличении ассигнований тому или иному департаменту, а предложения об урезании ассигнований всегда рассматриваются как конфиденциальные вопросы. Данная разновидность контроля со стороны исполнительных органов имеет место при использовании монаршей прерогативы в таких вопросах, как объявление войны и заключение договоров; при осуществлении патронажа со стороны премьер-министра; при функционировании кабинета в условиях коллективной ответственности, что позволяет сделать исполнительную власть неуязвимой для критики — с какой бы стороны она ни исходила. Контроль со стороны исполнительной власти поддерживается также и при помощи неформального воздействия этой власти, будь то дружеский бокал виски или предложение должности — в этом случае объектом его являются «заднескамеечники», чья лояльность в отношении партии и готовность идти на соглашения диктуется относительно высокими шансами карьерного роста, обусловленного численностью членов правительства. Следствием подобной практики является превращение палаты общин в некий консультативный орган, регистрирующий результаты всеобщих выборов и принимающий практически любой поступивший ему на рассмотрение закон.

(б) Традиционные парламентские процедуры или формальные конституционные установления часто усиливают влияние жесткой партийной дисциплины и господства исполнительных органов. Эти процедуры могут включать в себя все — от жестких ограничений права «заднескамеечииков» на выступления и урезания дебатов путем необоснованного применения процедур прекращения прений и гильотинирования прений до обыкновения отводить слишком много времени на обсуждения неотложных вопросов и слишком мало — на «дозаконодательные» и «постзаконодательные» стадии законотворчества. Одной из иллюстраций этой повсеместной тенденции может служить общее ослабление контрольных функций французского парламента со времени принятия конституции 1958 г. Конституция 1958 г. — особенно в сравнении с ее предшественницей, принятой в 1946 г., фактически позволяет заткнуть рот парламенту. Используя процедуру определения приоритетов, правительство косвенным образом фиксирует повестку дня парламента; оно в состоянии также помешать парламенту организовать дебаты или принять закон без согласия на это самого правительства. Кроме того, парламент оказывается практически связанным по рукам и ногам и лишенным права голоса в том, что касается процедур законотворчества и принятия бюджета. Например, известная процедура голосования блоками позволяет правительству требовать при рассмотрении законов единого голосования по полному пакету документов (включая принятые им поправки), тем самым сводя на нет любое обсуждение и любое голосование по отдельным разделам данного пакета.

(в) Вмешательство всевозможных средств массовой коммуникации в отношения между партийно-политическими лидерами и избирателями как членами гражданского общества сделало парламент менее заметным в сфере официальной политики. К такому же результату приводит и большое внимание, уделяемое СМИ основным партийным конференциям, и выдвижение на первый план лидеров партий благодаря раздаваемым ими теле- и радиоинтервью, а также их выступлениям с обращениями к общественности. В этой связи следует упомянуть и сообщения прессы, основанные на анонимных неофициальных «утечках информации» и высказываниях, исходящих от лоббистов, и «запускания уток» — распространение правительством слухов или дезинформации, за которые никто не желает брать на себя ответственности; целью подобных акций является проверка состояния общественного мнения. Все названные факторы в совокупности ответственны за смещение видимого центра официальных политических дебатов из палат парламента во внепарламентскую сферу. Ускорителем этого процесса является склонность ключевых фигур правительства относиться к участию в деятельности парламента как к пустой трате времени, из чего следует привычка их не высказывать собственного мнения под предлогом сохранения «государственной тайны», «парламентских привилегий» или со ссылкой на другие варианты доктрины raison d’etat.

(г) Расширение сферы компетенции государства превратило парламент в очень занятое ведомство, обросшее всевозможными исполнительными аппаратами, о деятельности которых мало что известно; в такой ситуации не приходится говорить о контролировании их парламентом. Вследствие этого замечание Шмитта о том, что парламентаризм угрожает конституционному строю и целостности государства, следует поставить с головы на ноги. В современных западных демократических странах парламент становится объектом массированного наступления со стороны все более неуправляемого и невидимого правительства. Практика отнесения различных вопросов в область государственной тайны, Arcana rei publicae, являвшаяся одной из центральных тем политических исследований начиная с 16 века, вновь обретает ключевую роль в функционировании государственной власти. Возникновение всевозможных невидимых и неподотчетных сфер принятия политических решений — находящихся в собственности государства или субсидируемых государством отраслей промышленности и видов услуг, ведомств по управлению ядерными объектами и объектами по переработке ядерных отходов, квазиправительственных организации, тайной полиции и органов «национальной безопасности», ведущих тайную разведку и проводящих засекреченные военные операции, — все это является ловким обходным маневром, позволяющим игнорировать парламент. Доходит и до того, что порой те или иные исполнительные структуры государства занимаются систематической дезинформацией парламента, организуют слежку за своими потенциальными соперниками (Уотергейт) или осуществляют за спиной парламента тайные операции, смахивающие на военные путчи (история с иран-контрас). Все это свидетельствует о том, что принятие политических решений все чаще осуществляется в теневых, невыборных сферах государственной власти и что исторический (правда, незавершенный) процесс трансформации европейских абсолютистских государств в конституционные парламентские государства теперь оказывается повернутым вспять.

(д) Во второй половине 20 века значительное развитие получили наднациональные способы ведения политики и управления. Вследствие этого деятельность парламента оказалась в изрядной степени сужена или заблокирована участием государства в военных союзах, таких как НАТО, и в других межправительственных организациях — ООН, МВФ, ЕЭС, — а также инвестиционными решениями транснациональных корпораций. Особенно чувствительным является изъятие вследствие действия данных наднациональных тенденций — из сферы парламентской компетенции вопросов внешней политики. Это также повышает непредсказуемость результатов выборов и секретность действий правительства. А так как интернационализация подталкивает отдельные правительства к заявлениям о необходимости политического компромисса с правительствами других стран, это приводит их к тенденции занимать «гибкие» позиции на переговорах и уходить от жестких решений, тем самым отвращая парламент от «вмешательства» в переговоры, осуществляющиеся на международном уровне.

Все это оборачивается опасным усилением давления на правительство и свидетельствует о том, что парламенту пошли бы на пользу некоторые коренные преобразования и радикальные инновации, не ограничивающиеся простым перекраиванием системы комитетов, введением телевизионных трансляций парламентских заседаний или повышением рентабельности и эффективности работы парламента. Конечно, способность парламента осуществлять полный и эффективный надзор за многообразной деятельностью государственных институтов имеет свои неизбежные пределы. Такая ограниченность коренится в системе разделения труда, в разделении законодательных и надзирательных функций парламента и государственных органов, которым надлежит интерпретировать и воплощать в жизнь принятые парламентом решения. Она также является следствием того, что и социальные властные группы, и государственная администрация, и рабочие обладают целым спектром возможностей для того, чтобы легитимно изменять, отсрочивать и даже игнорировать парламентские директивы. Границы «парламентского суверенитета» заложены в самой системе рассредоточения власти, системе демократического деления на государство и гражданское общество. Поэтому и сама вера в способность парламента стать, говоря словами Эдварда Коука, «столь трансцендентным и абсолютным, чтобы ни люди, ни дела не могли служить ограничением ему», является попыткой достичь недостижимого. Доктрина парламентского суверенитета есть недостижимая утопия, и таковой она будет оставаться всегда.

Тем не менее, парламентская реформа является непременным условием осуществления эффективного и открытого правления, столь важного для демократической политики. Здесь можно вкратце описать несколько возможных типов реформы, в соответствии с теми путями развития событий, которые представляют угрозу власти парламента.

Излишнее влияние на парламент со стороны партийных аппаратов может быть ослаблено, если институционально установить пределы деятельности политических партий, а также произвести ряд других изменений внутри партийных систем. Доминирование исполнительных органов над парламентскими процедурами может быть ослаблено введением процедуры регулярных выборов министров правящей парламентской партией или коалицией, ограничением патронажа со стороны премьер-министра, сужением практики коллективной ответственности кабинета и (в случае Великобритании) отменой королевской прерогативы на объявление войны, подписание договоров, а также на преобразование или роспуск парламента. В числе прочих улучшений следует назвать введение более удобного расписания заседаний, создание лучших условий для работы парламентариев, технических возможностей для проведения ими необходимых исследований. Совершенствование регламента и изменение места проведения парламентских процедур — уравнивание парламентариев в пользовании свободой слова, особенно тогда, когда речь идет о наиболее важных и неотложных вопросах, обеспечение «заднескамеечникам» условий, позволяющих им полнее участвовать в работе на дозаконодателыюй и постзаконодательной стадиях законотворчества, — все это также способствовало бы укреплению парламентского контроля над государством. Данные изменения, в свою очередь, отразились бы на качестве освещения деятельности парламента (и реакции общественности на эту деятельность) серьезными средствами массовой информации. Кроме того, более широкое освещение в СМИ работы парламента могло бы стать результатом освобождения парламентских процедур от правительственного контроля. Особую роль могла бы сыграть отмена «системы лоббирования», действие различных форм которой в настоящее время нацелено на ограничение возможностей общественного влияния на решение потенциально спорных вопросов и поручение освещения таких вопросов избранным журналистам, излагающим позицию правительства. (Дальнейшее) развитие системы независимо настроенных, доступных для широких масс постоянных комитетов законодательного, исследовательского или консультативного характера — подобных тем, что формируются ныне в германском бундестаге или в американском Конгрессе, — позволило бы лучше изучить и отрегулировать как исполнительную, так и «невидимую» ветви государственного аппарата. Сделать невидимую государственную власть более видимой для общественности можно путем преобразования верхней палаты (при двухпалатной системе) в «общественный парламент» — некую палату советников, состоящую из избранных представителей функциональных интересов гражданского общества. И наконец, возрастающую экономическую, политическую и военную власть наднациональных организаций следовало бы подвергнуть более жесткому парламентскому надзору, используя при этом различные механизмы. К числу таких механизмов можно отнести усиленные постоянные комитеты, более тесное взаимодействие законодательных органов страны между собой, а также с наднациональными парламентами — такими как Европарламент, — укрепление которых, вопреки нередко выражаемым сомнениям, вполне могло бы внести свой вклад в возрождение их аналогов на уровне отдельных стран.

[…]

… Из представленного здесь рассмотрения парламентаризма следуют старомодные, но вполне современные выводы: открытый, активный парламентаризм есть условие sine qua non сохранения и утверждения принципов как таковых — по крайней мере, истинного плюрализма принципов. В отсутствие независимого от государства гражданского общества, а следовательно также в отсутствие парламентской защиты и парламентского опосредования между тем и другим, многообразие принципиально различающихся форм жизни невозможно.

Несомненно, сам по себе парламент ни в коей мере не способен гарантировать сохранение демократии в вышеупомянутом понимании этого термина. Даже самое сильное собрание не в силах оказаться выше глубоко враждебного ему общества или государства. Кроме того, деятельность парламента в качестве гаранта плюрализма должна дополняться аналогичной деятельностью судов, прессы, профсоюзов и других независимых властных групп общества. Верно и то, что — как сказано в классическом эссе Беджгота — парламент может выполнять целый ряд функций. Вместе с тем, особое значение для демократии имеют две — порой тесно взаимосвязанные — функции парламента.

Во-первых, демократический парламент является незаменимым средством соединения, координации и репрезентации различных социальных интересов. Эта интегрирующая способность парламента часто понималась превратно — в частности, в марксистской традиции — как механизм правления класса буржуазии. Парламент действительно может стать политическим средством классового господства, простой «машиной для подавления одного класса другим». … «парламентский суверенитет» — при всей его гипотетичности и недостижимости — является необходимой для каждой демократической системы утопической фикцией. Ибо только при наличии высшего и подотчетного обществу политического института — национального парламента — окончательные решения могут приниматься в духе справедливости и открытого уравновешивания интересов, преодолевая частные конфликтующие отношения групп в гражданском обществе. Ни о какой «естественной» гармонии социальных групп не может быть и речи. Между обществом и государством также никогда не бывает «естественного» равновесия. В любой демократической системе всегда существует опасность того, что межпартийная конкуренция, свобода собраний, власть закона и другие демократические процедуры будут использованы для разгрома демократии. Поэтому парламент является незаменимым механизмом предвосхищения и смягчения постоянного давления, оказываемого социальными группами друг на друга и на само государство. А сталкиваясь в кризисных ситуациях с бунтующими или рвущимися к власти организациями, парламент становится незаменимым средством также и подавления групп, открыто намеревающихся разрушить плюрализм.

Эта интегрирующая функция демократического парламента — не единственная из тех ролей, которые он способен выполнять. Парламент является также и важнейшим средством контроля над тайными или неподотчетными обществу действиями государственной власти, а следовательно и средством усмирения аппетитов потенциальных диктаторов — при наличии парламента осуществлять правление без открытых дебатов и организованной оппозиции государственной политике затруднительно или вовсе невозможно. Оппозиционная роль парламента основана на (изначально средневековом) допущении, что эффективное правительство и эффективная оппозиция не обязательно должны быть несовместимыми. Основана она и на том допущении, что оппозиция государственной власти может быть эффективной только в том случае, когда традиционно монополизируемые правящими кругами особые привилегии — свобода от преследований, право свободной критики, гарантированная оплата и политический статус власть разделяет со своими оппонентами.

Вопреки мнению Шмитта, (потенциально) оппозиционная функция парламента ни в коей мере не устарела. «Но известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Данное замечание Монтескье ныне так же злободневно, как и раньше. Возможно даже, что теперь оно стало злободневней, чем когда-либо, — если учесть угрожающее разрастание в 20 веке численности и мощи изощренных и страшных орудий, могущих попасть в руки властолюбцев. …

Активно функционирующие парламенты именно потому являются необходимым условием демократических режимов, что они обладают способностью разжигать публичные дебаты, критиковать правительства и противостоять их монополизму и произволу. … свободы активного, самоорганизующегося гражданского общества невозможно защитить без центральной парламентской ассамблеи, позволяющей частным интересам гражданского общества доказывать свою правоту и улаживать взаимные разногласия открыто, ненасильственно и без государственных репрессий»¹.

Вопросы к текстам:

1. Что такое парламентаризм? Перечислите характеристики парламентаризма, позволяющие рассматривать его как ценность.

2. В чем проявлялся переживаемый парламентаризмом в начале XX в., а также после Второй мировой войны кризис? Смог ли парламентаризм за 100 лет выйти из него? Каково состояние и тенденции парламентаризма конца XX – начала XXI в.?

3. Каково будущее у парламентаризма? Существовали и существуют ли вообще какие-либо альтернативы парламентаризму? Есть ли пути совершенствования парламентаризма?

1 Кин Дж. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 278-285, 292-296.