11. Органы государственной власти и управления по Конституции рсфср 1918 года. Избирательное право. Права и свободы граждан Государственный механизм

Всероссийский съезд советов

1. Всероссийский съезд советов-высший орган (глава 6, статья 24), состоит из представителей городских советов и губернских съездов советов по расчету 1 депутат на 25к избирателей и 1 депутат на 125к жителей. Созывается не реже, чем 2 раза в год ВЦИКом. Возможен чрезвычайный съезд по требованию населения и собственной инициативе.

2. Полномочия: избирает ВЦИК (не менее 200 человек), утверждение/изменение/дополнение конституции, установление и изменение границ, общее руководство всей внутренней и внешней политикой и т.п. (статья 49).

3. Изначально до 1918г. было 2 съезда: рабочих и солдатских депутатов, крестьянских депутатов. Они объединились на 3 съезде. Именно на этом съезде 62 процента – большевики; ВСС может решать вопросы, подлежащие его ведению (сам выявляет вопросы своего ведения), из-за этого у них был конфликт с эсерами.

Да, но это еще в конституционной комиссии конфликт был.

4. На 1 съезде партия еще была соглашательской, только 2 стал высшим органом, 3 съезд принял важнейшие акты конституционного значения (закрепляли завоевания октябрьской революции, обобщали опыт, указывали дальнейшую перспектив развитию). Свердлов предполагал, что 3 съезд принимал решение об отмене всяких ссылок на учредительное собрание. Советская власть признана народными массами властями. По статье 49 съезд наделяется полномочиями. Собирались не реже 2 раз в год, в промежутках исполнял его функции – ВЦИК. Первоначально председатель выбран – Каменев. Но считалось, что он делала уступки мелким буржуазным партиям, следовательно, избирают Свердлова.

5. О проектах конституции. Ленин ставил при формировании конструкции органов управления задачи: слом старых органов и строительство нового государственного аппарата. Это идеология марксизма-ленинизма. Проект Рейснера… (не будем это трогать)

6. Произошли модификации названий, вместо солдатских депутатов-красноармейцы, казачьи депутаты упоминались, т.к. они позиционировали себя как группу, имеющую свои привилегии. Это критиковалось обществом. Но конституция закрепила эту формулировку тоже, т.к. там выступали отдельные представители от казаков. У них был свой особый съезд. (В основном казачество — это крестьяне). Функция оборонительная.

7. Слово «казачьи» добавилось во время обсуждения резолюции о федеральных учреждениях, 1 из членов съезда (казак) предложил это. По поводу ВСС: в городах избирался 1 депутат на 25к избирателей, т.к. каждый избиратель был трудящийся в городе, а в деревнях именно 1 депутат на 125к жителей (непонятно, кто крестьянин, кто - нет).

3

Верховным и наиболее полномочным органом нового советского государства был Всероссийский съезд советов. Образован он был не как орган государственной власти, а как партийный орган. Летом 17 года. И название само не совсем большевистское. Этот орган является высшей властью РСФСР. И он составлялся из представителей местных советов – городских и губернских.

Почему у городского населения было больше представителей?

У городского населения избирался 1 делегат на 25 тыс жителей, а среди сельских – 1 на 125 тыс. Потому что советское государство провозглашало диктатуру пролетариата. А пролетариата было больше в городах. К тому же, (по Павлу Львовичу Полянскому) крестьяне представлялись большевикам такими мелкими буржуями, которые хотят получить от большевиков землю и не особо хотят делиться ею. Поэтому советской власти необходимо было давать горожанам (пролетариату) больше власти, чем крестьянам, чтобы установить диктатуру пролетариата и восстановить связь города с деревней.

- Небольшое замечание. На 25 тыс жителей, но на 25 тыс избирателей. Разница в том, что пропорциональность меньше. Избиратели – это рабочий класс, а в деревне не все обладают избирательным правом. Но считается по жителям. Если смотреть по цифрам, то получается соотношение 1 к 5, но если учитывать избирателей, то есть фактически, то получается соотношение 1 к 3.

По сути, на съезде это давало половину от крестьян, даже чуть меньше, и чуть больше от городского населения. То есть за представителями городов было где-то 55-60 процентов. Интересный момент, когда говорят о партийном органе. Когда еще первый съезд не стал государственным. А вообще вопрос партийности съезда как решался? То есть это был многопартийные органы, когда уже стали государственными?

- Ну до конституции избирались не только представители местных советов, но и представители партий, профсоюзов. Конституция прекратила эту практику, теперь избирались только из местных советов. И собственно, партийность была самоопределением самого депутата. Он мог заявить себя как большевик, либо же как эсер. От партий по партийным спискам естественно не было.

К: Здесь нужно отметить, что в общем-то большинство все-таки делегатов были беспартийными. Но представителей партии большевиков было много, в среднем примерно около трети. В начале стенограммы каждого съезда указывалось, какие лица присутствуют и какие партии они представляют, то если на съезде было около 2000 делегатов, у большевиков было около 700-800 делегатов. То есть орган не постоянно действующий, разового характера.

- До Конституции вообще не было никакого четкого порядка созыва. Он собирался от случая к случаю по мере необходимости.

К: Да, но все-таки он собирался ЦИКом. Эта практика сохранилась после первого Съезда. Собственно, Второй Всероссийский съезд был созван первым ЦИКом, и эта практика была закреплена Конституцией. А если говорить о полномочиях этого органа?

О компетенции говорит статья 49 Конституции. Там содержится целый перечень вопросов общегосударственного значения. Также еще говорится, что «исключительному ведению Всероссийского съезда Советов подлежит установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции». Еще интересна статья 50 – «Сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению». Левые эсеры при обсуждении данной статьи считали это посягательством на компетенцию местных советов. Но как говорит Гурвич (по Чистякову), они не понимали, что советы представляют собой единый механизм.

ВЦИК

1 Это орган управления, по сути. У него очень широкая компетенция и надо было как-то распределить между собой обязанности членов ВЦИК.

Компетенция ВЦИК. Можно ли сравнить ВЦИК с парламентом?

Нет, потому что ВЦИК – высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган по ст. 31, а по ст. 32 он наблюдает за приведением в жизнь советской конституции и постановлений всероссийских советов.

Ленин считал, что законодательная и исполнительная власть должна быть сосредоточена в одном месте, чтобы не возникало никаких коллизий.

Это орган, который охватывал собой все ветви власти. Он одновременно принимал акты законодательного характера и рассматривал вопросы применения этих актов, а также руководил отдельными отраслями. То есть этот орган представлен в Конституции, как высший орган власти, включающий всю полноту этой власти, как заместитель съезда.

1. ВЦИК (глава 7) выполнял те же функции, что и съезд, но между созывами. До 200 человек. У него были подразделения, которые стали основой для комиссариатов: военное, промышленное, борьба с контрреволюцией. Отделы делились на комиссии, 1918-1920г. расширяются полномочия. Президиум получает право издавать НПА. Деление на отделы закреплено в статье 36.

2. У ВЦИК и съезда общие предметы ведения (глава 9). Но по статье 52 мы видим, что при невозможности созыва сношения с иностранными государствами может осуществлять только ВЦИК. Следовательно, ВСС выше ВЦИК.

3. На 7 съезде решено, что теперь президиум ВЦИК (изначально создан, как технический орган) обладал законодательной инициативной, решал споры между наркомами и коллегиями комиссариатов, кроме административных и организационных функций получал право издавать постановления от ВЦИКа.

4. Перечень вопросов ведения не закрытый.

5. Отношения с СНК: ВЦИК формирует СНК, но у ВЦИК есть законодательные полномочия, СНК дана возможность издавать постановления на рассмотрения ВЦИКа. То есть ВЦИК выше. Он может отменить постановления, но не может отменить действия по исполнению. Но в срочных ситуациях ВЦИК бессилен.

6. По Чистякову: первое положение о ВЦИК (1917г.)-орган постояннодействующий. Потребовалось, чтоб он собирался сессионно (на 7 всероссийском съезде советов; сессия раз в 2 месяца).

7. Ленин считал, что законодательная и исполнительная власть должна быть сосредоточена в 1 месте, чтоб не было коллизий. Орган должен принимать акты, рассматривать вопросы их изменения, руководил отраслями. Высший орган власти включал в себя всю полноту власть и был заместителем съезда.

2 Вопрос в том, почему у съезда и ВЦИК практически одинаковые полномочия?

Ответы:

1. Такую систему условно называют матрешкой, когда 1 орган, из него формируется другой и т.д. У нас и сейчас такое есть в адвокатских палатах. Это для удобства, они создают представление.

2. Вопросы их ведения не отличаются, потому что ВЦИК – издает закон и следит за его исполнением, а СНК – исполняет решения. ВЦИК выше СНК.

В 49 и 50 ст. у съезда и ВЦИК схожие полномочия, но не у СНК.

3. Между ВЦИК и СНК планировалось ввести основной закон, где была бы глава по их взаимоотношениям. Но этот вопрос не урегулировали, возможно, из-за сложности.

Пока действовал ВСС у нас не было ВЦИКа. Когда съезд разъезжался, собирался ВЦИК (представитель съезда). ВЦИК подчинён съезду, СНК подчинен им обоим.

3

Структура ВЦИКа включала в себя президиум, также отделы и комиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций. Контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили 2-3 раза в неделю. Организацию работы осуществляли отделы ВЦИК.

- 31 статья – «Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». И 34 статья – «Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов созывает Всероссийский Съезд Советов, которому представляет отчет о своей деятельности и доклады по общей политике и отдельным вопросам». Также можно еще отметить из полномочий – 32 и 40 статьи.

- Численность ВЦИКа была зафиксирована в самой Конституции. Изначально это было 200 человек, но к 22 году численность ВЦИКа расширили, а к 25 году ограничения по численности сняли совсем. Также можно сказать о Президиуме ВЦИКа, которого изначально по Конституции не существовало. И только потом был создан такой орган, который являлся постоянно действующим. В то время как сам ВЦИК созывался примерно раз в 2 месяца.

- Про Президиум ВЦИК. О нем вскользь упомянуто в 45 статье, где сказано о том, что решения можно обжаловать в Президиум ВЦИКа. Съезды советов были непостоянно действующим органом, поэтому в перерывах между съездами высшей властью являлся как раз ВЦИК. И также ВЦИК был подотчетен Всероссийскому съезду.

- О ВЦИКе говорится в статье 32, что он «осуществляет общее направление деятельности Рабоче-Крестьянского Правительства и всех органов Советской власти в стране, объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских Съездов Советов и центральных органов Советской власти». И деятельность СНК – 37 статья. Часто возникали споры, в чем разница между ВЦИКом и СНК? Но здесь ответ в том, что ВЦИК – общее направление, а СНК – общее управление. То есть ВЦИК создает теоретическую базу для деятельности, а СНК, наоборот, более исполнительный. Хотя они оба признаются исполнительными, распорядительными, законодательными.

- В 31 статье речь идет и о законодательном, и об распорядительном органе, что соответствовало взгляду большевиков на разделение властей.

К: Соответственно, из Конституции мы видим, что ВЦИК – орган постоянно действующий, то есть он немаленький, около 200 человек насчитывает в своем составе. Работает между съездами и является высшей властью между съездами. И действительно, когда мы говорили о компетенции съезда, она здесь представлена и как компетенция ВЦИК. Это связано с тем, что эти два органа параллельно не существуют. Либо работает Съезд, либо ВЦИК. Все они осуществляют примерно одинаковые полномочия, за исключением тех, которые указаны в 51 статье. И мы еще отмечали, что для высших органов власти было нехарактерно, что стало особенностью советского аппарата – неразграниченность исполнительного и законодательного органов власти. Как следствие демократического централизма – неограниченность полномочий вообще, неразделенность полномочий между центральными и местными органами. То, о чем говорит 50 статья. То есть, по сути, неограниченная компетенция высших органов. Интересно проследить развитие законодательства государственных органов со 2 Съезда советов. Если в «Обращении…» вся власть предоставлялась местным советам, то в Конституции уже вся власть предоставляется высшим органам государственной власти, а местные советы там уже на другом положении.

СНК

1 Совет народных комиссаров - законодательный орган, осуществляющий общее управление в республике. То есть он мог издавать собственный декреты, постановления и решения, о которых он должен был немедленно сообщить ВЦИК для утверждения. ВЦИК контролировал их и мог приостановить любое решение СНК.

1. Структура: Члены СНК стояли во главе отдельных народных комиссариатов. Их было образовано 17. При каждом народном комиссаре под его председательством образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК. Народный комиссар был вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим его ведению, доводя до сведения коллегию. Право обжалования могло принадлежать отдельным членам коллегии и коллегии в целом. СНК был ответственен перед ВЦИК и Всероссийским съездом советов. Звание народного комиссара могло принадлежать только члену совета народных комиссаров РСФСР, так как под 48 ст., где выражен это принцип, стоял конкретный конфликт 2 народных комиссариатов (Мос обл и РСФСР). То есть все остальные органы должны быть подотчетны СНК РСФРС – идея верховенства.

2. Полномочия: «общее управление делами РФСФР». Можно этот орган сравнить с современным правительством? В чем отличия? В ст. 38 отмечается, что СНК обладает законодательными полномочиями («издает декреты, распоряжения и инструкции»), т.е. он издает огромное количество актов как технически-исполнительного характера, так и декреты. СНК – орган законодательный, исполнительный и контролирующий как и ВЦИК, несмотря на то, что его полномочия несколько иначе представлены – «ему принадлежит общее управление».

Ст.45.- народный комиссар вправе единолично принимать решения, в случая несогласия коллегии с решением, она может обжаловать это решение. То есть принятие решения единоличное, чтобы там ни говорила коллегия, комиссар единолично принимает решение и сам за него несет ответственность. Но у коллегии есть полномочия обжаловать решения – это коллегиальный контроль над деятельностью. А зачем это нужно? Из-за внутрипартийной борьбы. Если народный комиссар отклоняется от линии партии, то за этим следит коллегия, которая об этом сообщает в вышестоящие органы. Совмещение принципа единоначалия и коллегиальности.

Система разделения властей как-то реализовалась в этом механизме?

Нет, законодательные полномочия были одновременно у Съезда, СНК, ВЦИКа, президиума ВЦИКа (с 1919г., по конституции у него не было).

А почему произведен отказ от системы разделения властей? Ленин писал в «Государстве и революции»: идея разделения властей носит буржуазный характер. А в чем буржуазность?

Разделения властей характерно для государства, в котором произошла буржуазная революция, и одновременно сформировалось народное представительство – парламент. Ему принадлежит законодательная власть, особенно важно принятие вопросов бюджета и налогов. То есть законодательная власть у буржуа, которые не имеют знатного происхождения, но имеют капитал. А исполнительная власть у монарха и его правительства с ним в голове, а члены правительства – знать, которых назначал король. Урегулирование противоречий между ветвями власти позволят проводить взвешенную политику и учитывать более менее интересы основных слоев общества.

К советскому государственному аппарату это не применимо, так как в гос аппарате в основном представитель трудящегося класса – пролетариат, трудовое крестьянство. Ленин писал, что государству не нужно разделение властей, так как нет органов с различным социальным наполнением, они все состоят из трудящихся. Это внешняя сторона проблемы.

Еще одна сторона проблемы. Несмотря на то, что органы имеют одинаковый состав, в конце 1917 и начале 1918г. происходили столкновения между ВЦИК и СНК. Это оба законодательные органы, имеющие возможности руководить отраслями управления (во ВЦИК для это есть отделы, а в СНК – народные комиссариаты). Произошел параллелизм между этими органами, они постоянно сталкивались. Почему такая система была сохранена? Нет разделения властей и функций? В декабре 1917 г. даже был принят декрет об разграничении полномочий ВЦИК и СНК.

У Чистякова в книге 2 объяснения: во-первых, по постановлению «о порядке утверждения и опубликования законов» СНК не составлял законы, а участвовал в их составлении и опубликовании, т.е. был как-бы техническим органом. А во-вторых, СНК законодательствовал вдвое больше чем ВЦИК, но по менее важным вопросам (например, декрет о приобретении прав гражданства). Фактически, за первые 9 месяцев существования советской власти СНК принял значительно больше декретов, и согласно постановлению «о порядке утверждения и опубликования законов» все декреты СНК должны были утверждаться ВЦИК.

Хотелось бы обратить внимание на некоторое партийное противоречие между СНК и ВЦИК. Пересечение функций было связано с тем, что на Съезде помимо большевиков присутствовали и представители других сил. То есть если бы управление на себя взял ВЦИК, то это управление было бы многопартийным. А в СНК после марта 1918г. все большевики. Поэтому отделы ВЦИК были приравнены к народным комиссариатам, что означало усиление власти большевиков.

С одной стороны тут ленинская теоретическая идея, а с другой стороны усиление позиций большевиков во власти, их желание сконцентрировать власть в своих руках в последствие.

3

СНК образовывался ВЦИКом, осуществлял общее управление делами. И был подотчетен, как говорит 46 статья, ВЦИКу и Всероссийскому Съезду. СНК обладал законодательной функцией, поскольку мог издавать декреты. И в состав СНК входили народные комиссары. По статье 44 при каждом народном комиссаре формировалась коллегия.

- Принимая решения, коллегия при народном комиссаре могла с ним не согласиться. То есть мы видим, что народный комиссар не был свободен в принятии решений. Коллегия могла обжаловать решения народного комиссар в СНК или в Президиум ВЦИК.

Собственно, да. У комиссара было право принятия решений, а у коллегии нет. Это решение может подлежать обжалованию. Мы немного совместили вопрос об СНК с народными комиссариатами. А почему при народном комиссаре обязательно должна присутствовать коллегия?

- Для совмещения принципа коллегиальности и единоначалия.

К: Ну а зачем надо было совмещать? В чем была идея?

- Совмещение этих двух принципов должно было обеспечивать более эффективное управление всей отраслью. Если при народном комиссаре создается коллегия из лиц, которые имеют познания в данной отрасли, то управление должно стать более эффективным.

К: да, но здесь речь идет не только об эффективности управления. Сколько об эффективности выполнения направляющих декретов съезда, чтобы народный комиссар не отклонялся от линии партии, скажем так. От линии, которая заявлена на съездах. За этим как раз и следила коллегия. Здесь об этом прямо не сказано, в принципе коллегия и по профессиональному принципу тоже формировалась. Но и политический контроль тоже осуществлялся. И политический, и профессиональный. Здесь возникает ряд проблем. Например, если говорить о периоде до Конституции 18 года, то интересно посмотреть на взаимоотношения ВЦИК и СНК. Как строились эти взаимоотношения и что в итоге было закреплено в Конституции? Конституция уже содержит остатки той проблемы, которая существовала на рубеже 17-18 годов во взаимоотношении ВЦИК и СНК. В чем она заключалась?

- Была такая борьба между СНК и ВЦИКом, которая выражалась в том, что акты СНК принимались ВЦИКом как обязательные. То есть они строили на них свои последующие акты. Часто СНК подменял ВЦИК и был неподотчетен ему. И как раз в Конституции закрепляется эта борьба, закрепляется, что ВЦИК является высшим органом по отношению к СНК, потому что он имеет права отменить любое постановление или декрет СНК, а СНК обязан отчитываться.