43. Изменения в государственном механизме в первой половине 19 века.
В развитии Российского государства выделяется в качестве самостоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. В это время, особенно в царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея.
Самодержавие обосновывается:
1) Идеей Божественного происхождения власти монарха
2) Идеей законности власти монарха
Свод законов Российской империи: "Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".
Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Тем не менее, не может обойтись без органов которые проводили бы его политику в жизнь (хотя без Конституции все же смог обойтись). Были составлены два конституционных проекта - М.М. Сперанского, а позже Новосильцева., дальше рассмотрения этих проектов дело не пошло.
Причины развития государственного аппарата:
Развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные порядки.
Дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чиновничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела.
Реформы государственного управления
Сенат (1810- Манифест «О разделении государственных дел на особые управления»)
1802 – Указ о восстановлении Сената. Сенат восстанавливался в петровском виде:
– Сенат сохранял полномочия высшего судебного органа.
– Сенат сохранял свои полномочия как высший административный орган.
– Сенат получил право финансового контроля. Получил право указывать императору на вред и неудобство исполнения императорских указов. Это же целая революция, но на практике Сенат недолго наслаждался этим положением.
– Право требовать отчета от коллегий.
Нововведения:
– В 1810-е гг. Сенат утратил право финансового контроля. Учреждается должность финансового контролера.
– Полномочия по управлению министерствами перешли к кабинету министров. Сенат утратил и эти полномочия.
– Единственное, что осталось у Сената – судебные полномочия, высшая судебная инстанция.
В 1801-1810 гг. при Александре действует круг его близких друзей под названием Непременный совет (рыхлая структура и непостоянное действие). Состав Непременного Совета- Зубовы, Пален, Трощинский. Постепенно в нем появляются департаменты. Он стал предпосылкой для создания в 1810-м году Государственного Совета (по проекту Сперанского).
Молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников (Негласный комитет- Кочубей, Чарторыйский, Новосильцев, Строганов) решил провести либеральные реформы. Эти реформы, однако, остановились на учреждении министерств и Государственного совета.
Министерства
Принцип коллегиальности, существовавший в коллегиях, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись.
Павел I создал прослойку между собой и коллегиями. Захотел назначить для этого лицо, которое несло бы персональную ответственность за работу коллегий – назначил коллежского директора – но в штат коллегии он не входил. Естественно, он вступает в кооперацию между коллегиями. Уже не президент коллегии шел к императору на доклад, а директор.
В 1802 г., Александр I ввел новые органы отраслевого управления - министерства. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 г. "Общим учреждением министерств". Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Круг министерств на протяжении рассматриваемого периода менялся.
Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфере деятельности.
Тем не менее при министре предусматривался коллегиальный орган - совет министра. Он не был даже совещательным, а скорее, лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру.
Первоначально их было восемь: министр внутренних дел, юстиции, военный, народного просвещения, морской министр, иностранных дел, финансов, полиции.
П.Л. Полянский: Коллежские учреждения переходят в управление министра внутренних дел. 1803–1804 – постепенно коллежские аппараты перешли в ведение министров. Так и были образованы министерства. Но новые министерства принципиально отличались от коллегий. Министерства делились на департаменты. Во главе департамента стоял директор. Департаменты делились на отделения. Во главе отделений стояли начальники отделений. Сами отделения делились на столы. Намекает на старую конторскую систему. Во главе каждого отделения стояли столоначальники – или же – повытчики. Руководящий состав министерства, сами министры, директоры департаментов, столоначальники – решения принимались не коллегиально! Решения принимал лично министр. Отход от коллегиальности.
Комитет министров
Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Положение о нем было принято десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т.е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Там, где требовалась координация ведомств.
Комитет должен был рассматривать вопросы, которые выходили за рамки одного министерства. Второй тип вопросов, который выносились на Комитет – вопросы, требующие утверждения императора. Третий блок вопросов, которые выносились на Комитет – связанные с войнами, бедственными положениями.
Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности, Комитет наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями. Это был один из многих законосовещательных органов, его решения, одобренные императором, получали силу закона.
В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.
1857 – образуется Совет министров. Еще один коллегиальный законосовещательный орган. Совет министров, несмотря на его солидное название, был органом с максимально неопределенной компетенцией. С 1906-го года – преобразуется в настоящее Правительство, а пока это пятое колесо в телеге.
Государственный Совет
В 1809 г. М.М. Сперанский предложил создать Государственную думу - представительный орган, избираемый собственниками недвижимости, которому вручались законосовещательные прерогативы. Одновременно предлагалось создать сугубо чиновничий Государственный совет, на который возлагались бы тоже законосовещательные и вместе с тем административные обязанности. Идея Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, а Государственный совет в 1810 г. был создан.
Это законосовещательный, а не законодательный орган. Через Государственный совет должны были проходить все законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в "Образовании Государственного совета" подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. Если мнение Госсовета (мнение – это форма нормативного акта) не получало высочайшего утверждения – это мнение оставалось только проектом. На Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.
Председателем Государственного совета считался сам император. Однако предусматривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Члены заседали пожизненно. Практически в течение рассматриваемого периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.
Структура Государственного Совета
Количество департаментов за 19-й век менялось. Первыми были четыре:
Общее собрание |
|||
Департамент военных дел |
Департамент гражданских и духовных дел. Там могли проходить и судебные споры. |
Департамент экономии. Хозяйственная деятельность. |
Департамент законов. Обсуждались законы не в связи с конкретными случаями, а абстрактные законопроекты. Разбирался с нормами общего характера без привязки к конкретному казусу. |
Государственный секретарь предоставлял императору проекты на утверждение. М.М. Сперанский – хотел стать именно государственным секретарем.
Разбирается казус по гражданскому делу. После Сената (Сенат уже не высший судебный орган) попадает в департамент гражданских и духовных дел – затем в соединенный департамент – а затем государю.
Департамент Госсовета по делам царского Польского – создан позднее в 1832-м году. В рамках военной реформы был ликвидирован департамент военных дел. Есть ведь министерство.
Собственная его императорского величества канцелярия
Права отделений почти не отличались от прав министерств. Вопросы, которыми император предпочитал заниматься лично:
1-е отделение – административное – контроль за чиновничьим аппаратом.
2-е отделение – систематизация законодательства. Со временем Петра неудачных попыток было немало, поэтому нужно было отдельное отделение
3-е отделение – политический сыск, орган госбезопасности (связан с именем графом Бенкердорфом). Внешняя разведка, промышленный шпионаж, подавление антиправительственных бунтов, учет изобретений, учет цен на зерно. И, конечно, политический сыск (борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в обществе).
4-е отделение – ведомство императрицы Марии. Дело в том, что иногда от Романовых тоже могла быть польза. Жена Павла I императрица Мария за счет своих крестьян стала заниматься благотворительностью. Приютами и воспитательными домами. Функционировали за счет семьи Романовых
5-е отделение – управление государственными имуществами, гос. крестьянами. 1837 – целое министерство.
6-е отделение – управление делами Закавказья. В первой половине века Россия окончательно утвердилась на Кавказе и в Закавказье.
Т.
Е. Новицкая:
до III отделения существовал Комитет
для рассмотрения дел по преступлениям,
склоняющимся к нарушению общего
спокойствия.
Исполнительный
орган -корпус жандармов, шефом которого
считался главный начальник III отделения
(Дубельт). Вся страна была разбита на
жандармские округа. Жалование этих
чиновников было ниже, чем в остальных
отделениях.
Экспедиции: Первая:
особо важные дела (наблюдение за
революционными деятелями, политический
сыск и следствия, негласные дела- без
резонанса в обществе); Вторая:
религиозные
течения, секты, политические тюрьмы
(Шлиссельбург, Петропавловская крепость); Третья:
иностранцы (контрразведка); Четвертая:
переписка о происшествиях, надзор за
периодикой; Пятая:
исключительно цензура.
Комитет общественной безопасности
Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил Тайную экспедицию, действовавшую с XVIII в.
Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность перлюстрация (тайный обзор) частных писем.
В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии
Местное управление:
Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом.
Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.
П. Л. Полянский: В 1830-е гг. меняется состав губернского правления. Вводится должность вице-губернатора. Екатерининские реформы были так хороши, что нужны были лишь косметические реформы.
Судебная система:
Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининскими "Учреждениями для управления губерний".
Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов - уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа - замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.
Тем не менее судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.
Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского было выдвинуто требование о наличии определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.
Повышение налогов:
Количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом - повышением налогов. В 1810 - 1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.
Вооруженные силы:
Т.Е. Новицкая:
Изменение порядка рекрутских наборов;
Расширение круга лиц с рекрутской повинностью;
Сокращение срока обязательной военной службы (1859 г. – до 12 лет)
С 1834 г.- бессрочные отпуска солдат. Офицерам бессрочный отпуск после 8 лет.
Кантонисты- малолетние и несовершеннолетние сыновья нижних воинских чинов, принадлежавшие к военному званию, то есть к военному ведомству, и в силу своего происхождения обязанные служить в Вооружённых Силах России.
Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии.
Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение. В 1808 - 1809 гг. по инициативе А.А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.
Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту - опору самодержавия - не сбылась. В конце данного периода в свете надвигающихся реформ эти поселения были вообще упразднены.
Вывод:
Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству.
Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, - неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1828 - 1829 гг. - Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.
Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию. С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это, скорее, не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса.