3. Органы местного управления
Серьезные изменения в центральном правительственном аппарате, происходившие с середины XVI в., сопровождались перестройкой на местах. Прежняя система управления через наместников и волостелей с ее кормами и поборами и отсутствием контроля перестала отвечать требованиям времени, что в особенности сказалось в период боярского правления и малолетства Ивана IV.
Наместники и волостели не получали жалованья за службу и существовали за счет взимания в свою пользу части судебных и иных пошлин, налогов и сборов, то есть пользовались правом получения корма. Они не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для кормленщиков даже выгоден, так как в случае поимки преступника они имели от суда дополнительные доходы. Такая система давала самые широкие возможности для самоуправства и злоупотреблений кормленщиков, что вызывало недовольство местных феодалов и населения уездов и городов. В связи с усилением классовой борьбы и неспособностью существовавших органов в лице наместнического управления подавить движение народных масс правительство вынуждено было в первой половине XVI в. начать создание выборных органов на местах — губных и земских изб.
Образование органов губного управления связано также с жалобами дворян, посадского населения и государственных крестьян на то, что наместники не справляются с «лихими людьми». Дворянство было особо заинтересовано в создании такого государственного аппарата, который защищал бы его классовые интересы, вел решительную борьбу с разбоями, татьбой и иными формами посягательства на их собственность.
Губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными пожалованиями. Сначала (конец 30 — начало 40-х годов) губная реформа затронула только северные и северо-западные земли, затем (конец 40 — начало 50-х годов) губные органы были введены на всей территории. Это объяснялось как неравномерностью экономического и политического развития разных областей страны, так и классовой борьбой.
Органы губного управления создавались на основе губных грамот, выданных от имени великого князя населению различных уездов страны с развитым помещичьим землевладением. Наиболее ранние губные грамоты относятся к 1539 г., когда губные грамоты получило население Белозерского и Каргопольского уездов. Белозерская уставная грамота, данная Иваном III населению Белозерского княжества в 1488 г. определяла количество «корма», взимаемого с каждой «сохи» (наместникам и волостелям выдавались так называемые «доходные списки», подробно регламентирующие размеры кормов). Сроки кормлений сокращались до 1-3 лет. Назначенный на кормление наместник или волостель за это время пополнял свое имущество и с восстановлением «достатка» возвращался в столицу исполнять бездоходные поручения великого князя. Ожидая новой кормовой очереди. Одна из статей запрещала наместнику собирать сборы самому для этого белоозерцы выбирали сотских. Грамота регламентировала и деятельность наместничьего штата.
Ограничение власти кормленщиков – наместников и волостелей – являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.
Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во второй половине XV в. повысили значение «городового дела», т. е. забот о строительстве и укреплению городов. Появляются особые должностные лица местного управления – городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда земельного, финансового и даже судебного управления.
Основным назначением городовых приказчиков было заведование строительством и укреплением городов, надзор за строительством мостов и дорог («мостовое и ямское дело»), производством пороха, хранения боеприпасов, оружия, продовольствия. Сбор народного ополчения и т. п.
Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. С образованием Разрядного приказа, они по характеру своих функций, попали в его ведение.
Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами (таможенными и мытными сборами), дано право ковать «в железо» и сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов.
Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.
Конец XV – первая половина XVI в. ознаменовалась ломкой социально-экономических отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела остроту, разнообразилась в формах: от участия в ересях и побегах до индивидуальных террористических актов и групповых выступлений «лихих людей».
Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от суда лишние доходы.
Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против «мелких» людей с помощью введения в состав суда наместников, выборных от населения. В 1539-1541 гг. правительство по просьбе населения выдавало наместникам так называемы губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельности новых губных органов.
Первые губные грамоты получило население Белоозерского и Каргапольского уездов в октябре 1539 г. По этим грамотам преследование, ловля и казнь «лихих людей» в каждом уголовно-полицейском округе («губе») возлагались на выборные губные органы.
Выдача губных грамот продолжалась вплоть до завершения губной реформы 1555—1556 гг. За это время губные органы были созданы повсеместно. В основе образования новых органов лежал классовый принцип. Органом губного управления являлась губная изба, во главе которой стоял губной староста (выборная «голова»), избиравшийся из детей боярских и Дворян по волостям (три—четыре человека на волость). Губными старостами могли быть только те, «которые бы грамоте умели и которые пригожи». Эта мысль прослеживается в Соборном уложении 1649 г.: «...которые грамоте не умеют и тех в губные старосты не выбирать» (ст. 4 гл. XXI). Иными словами, губные старосты избирались из той группы господствовавшего класса, на которую в первую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства. Выбирать в губные старосты предписывалось из жителей того же го ряда. Выбранных старост запрещалось смещать с должности. Срок службы старост не был определен, и они служили бессрочно, часто их служба продолжалась пожизненно. Губной староста утверждался в должности в Разбойном приказе в котором получал соответствующий наказ на право решения разбойных и воровских дел.
При губных старостах находились десятские и «лучшие люди» (Пять — шесть человек) из крестьянской и посадской верхушки. Позднее «лучшие люди» были заменены целовальниками, избиравшимися сначала бессрочно, затем, с 1631 г., — погодно из людей «добрых» и прожиточных. Целовальники утверждались на должность «целованием креста» (присягой) с обещанием верной службы («вправду без хитрости»). В обязанность целовальников входило присутствие при производстве суда, а также розыск разбойников и татей и исполнение разных поручений губных старост, но очень скоро они превратились в простых подчиненных последних. Староста приводил их к присяге, объявлял приказы, пришедшие из Москвы.
При губной избе находился дьяк, ведавший всем делопроизводством. Он вел протоколы всех разбойных дел, причем протоколы должны были подписываться представителями населения (кто «умеет грамоте»), что являлось своего рода средством контроля правительства за деятельностью губных органов.
Выборы в органы губного управления производились посословно: каждая социальная группа — дворяне, духовенство, посадские люди, крестьяне — выбирали только своих представителей. Губные старосты выбирались князьями, детьми боярскими, духовенством и иными служилыми людьми, однако подавляющее большинство старост, естественно, составляли не князья или бояре, а дворяне. Отсюда понятно, почему институт губных старост являлся типично дворянским органом местного самоуправления.
Выборы и деятельность губных органов управления контролировались и санкционировались Разбойным приказом, перед которым обязаны были отчитываться губные старосты. Разбойный приказ привлекал к ответственности губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления. В органах губного управления предписывалось вести строгий учет всего отобранного, у разбойников и розданного истцам имущества (подворьев, животов и др.). Губные старосты обязаны были давать отчет в письменной форме обо всех имущественных делах перед Разбойным приказом. Со временем губные старосты попадают под надзор воевод, а затем в их полное подчинение.
Грамоты давали и официальную санкцию правительства на изъятие всех дел о ведомых лихих разбойниках из ведения наместников и волостелей. Под разбойными делами понимались не только обычные уголовные, но и выступления крестьян, посадского населения, нашедших яркое выражение в восстании московских черных людей. С целью предупреждения разбоев губным старостам дозволялось задерживать проезжавших подозрительных людей «необычайных и незнаемых».
Возникнув как местный дворянский аппарат подавления масс, органы губного самоуправления постепенно расширяли свою компетенцию. Во второй половине XVI в. губные старосты занимались сыском не только ведомых разбойников, но и беглых крестьян и холопов путем производства повальных обысков и ведением на местах кабальных книг. Губные старосты производили перепись населения, проводили выборы губных целовальников, высылали служилых людей на службу. Они занимались обнародованием законов в уезде, исполняли разные предписания верховной власти. В ведение органов самоуправления перешли также дела о кражах, убийствах, надзор за тюрьмами. Кроме того, губному старосте предоставлялось право принимать гражданские иски, но на сумму не свыше 10 руб. На губные учреждения был возложен и полицейский надзор за населением.
Таким образом, с образованием специальных губных судебных уголовно-полицейских округов и губных органов, подчиненных Разбойному приказу, правительство получило надежное и гибкое орудие для укрепления своей власти на местах, используя его в борьбе с антифеодальными выступлениями крестьян и холопов.
Кроме губной, была проведена земская реформа, в результате которой повсеместно создавались органы земского самоуправления (1555—1556 гг.) Земские органы создавались в уездах, волостях, на территории даже небольших слобод. В тех уездах, где были образованы губные органы, земские учреждения или действовали совместно с губными, или предоставляли им право действовать самостоятельно, или же добивались их ликвидации. Необходимость создания земских органов была вызвана злоупотреблениями волостелей, а также усилением борьбы с лихими людьми, с татями и разбойниками.
В состав Органов земского самоуправления входили «излюбленные головы» (позднее — старосты), земские дьяки и целовальники — выборные «лучших людей». Сначала все должностные лица органов земского управления выбирались на неопределенный срок, позднее — погодно. Все должностные лица, от старосты и до дьяка, избирались черносошными крестьянами и посадским населением из числа зажиточных крестьян и верхушки посада. Компетенция земских органов распространялась только на посадских людей и крестьян.
При осуществлении своих функций земские власти опирались на выборных из крестьянской общины — сотских, пяти десятских, десятских. На земские органы возлагались борьба с такими преступлениями, как татьба, ябедничество, подделка документов, подписей и другие «лихие дела». Земские органы занимались рассмотрением дел, а иногда и исполнением приговоров по делам об убийстве. Схваченный душегубец передавался земским старостам, имущество его описывалось, и опись также передавалась старостам. Земские органы могли исполнять приговор о смертной казни. Но главными задачами земских учреждений были связанные с налоговым обложением местного населения: раскладка податей и сбор оброка, контроль за промыслами и торговлей. Вместо наместнических поборов был установлен оброк деньгами, который шел в царскую казну и платился один раз в год. Денежный оброк назывался откупом и должен был раскладываться на местное население. Единицей обложения была обжа, размер которой зависел от района, качества земли и т. д. Другой единицей обложения была соха, введенная в XVI в. в связи с реформой поземельного обложения, способствовавшей упорядочению взимания налогов.
Земские органы следили, чтобы оброк платился в указанные сроки, в противном случае правительство присылало приставов, которые взимали двойной оброк и еще получали езд.
Таким образом, земские местные власти выполняли финансово-административные и судебные функции. За выполнение управленческих и следственно-судебных функций земские органы пошлин не имели. Выборные привлекались к ответственности за злоупотребления и взятки, поэтому «излюбленные головы» должны были следить друг за другом, а волостные люди — за ними. За взяточничество «излюбленные головы» были приговорены к смертной казни, а имущество осужденных передавалось потерпевшим.
Земские органы осуществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. д. Делопроизводством занимался дьяк, который вел записи по всем делам. При вступлении в должность дьяк приносил присягу. Записи дьяка подлежали заверению земского старосты и свидетельству целовальников. В своей деятельности земские органы были ответственны перед царем, Боярской думой и приказами.
Таким образом, земское самоуправление дворянства вводилось в интересах посада и верхушки крестьян. Это было одним из мероприятий правительства по ликвидации наместнического управления, находившегося в руках феодальной знати. Существование земских органов должно было обеспечить исправность внесения населением государственных податей и выполнение государственных повинностей, а подчинение этих учреждений центральным финансовым органам способствовало централизации государственных финансов.
Заключение
Таким образом, можно сделать вывод, что утвердившееся в научной и учебной литературе определение Российского государства второй половины XVI века как сословно-предствительной монархии, весьма условно. Во-первых, в России к этому времени еще не сформировались сословия. Во-вторых, земские собрания были ни чем иным, как информационными и декларативными совещаниями, а в крайнем случае - представительством интересов, которые иногда совпадали с интересами правительства. Нельзя сказать, что земские соборы действительно представляли интересы территорий; они не избирались по какому-либо принципу населением, не имели определенных полномочий.
Говорить об окончательном оформлении в России сословий можно не ранее XVII века, когда различные социальные группы начинают осознавать свои особые интересы и бороться за их воплощение. Однако и тогда сколько-нибудь законченная система представительства не сложилась, на соборах преобладали преимущественно московские чины, но самое главное - они не стали законодательным органом, не делили власть с царем и даже не пытались этого делать: в период Смуты, когда реальную власть на себя взял “Совет всея земли”, представители земств, словно тяготясь правительственными обязанностями, поспешили избрать царя, чтобы передать ему бремя власти. Это самоустранение земщины и стало главной причиной восстановления самодержавия после смуты.
В то же время по отношению к XVI веку можно сказать, что, хоть в Московской Руси сословий, подобных западным, не было, отдельные чины содержали в себе те сословные качества, которые позднее - в XVIII в. - проявились, окончательно обнаружив себя при Екатерине II. Это по крайней мере относится к дворянству, получившему законодательное подтверждение своих сословных привилегий.
Приложение 1
Размещено на Allbest.ru
1 Носов Н. Е. Указ. работа. С. 15; Гальперин Г. Б. Форма правления Русского централизованного
государства XV—XVI веков. Л., 1964. С. 59.
2 Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. М., 1978.с.387
3 Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. М., 1984. с. 100-101
4 См.: Зимин А. А. Опричнина Ивана Грозного. М., 1964.
5 Скрынников Р. Г. Опричный террор. Л., 1969. С. 3.
6 Российское законодательство. В 9-ти т. Т. 2. М.. 1985. С. 120.
7 Если в 1613 году думные чины возглавляли лишь 1/3 приказов, то к 80-м годам 17 века - уже почти 4/5 приказов (см.: Н.В. Устюгов. Эволюция приказного строя Русского государства в 17 веке. В сб. «Абсолютизм в России». М., 1964, стр. 167).