§ 3. Местное управление

Графство. Развитие местного управления определялось: 1) противоречиями между Севером и Югом Соединенных Штатов на первой фазе их развития, 2) повсеместным ростом централизации во второй фазе (после гражданской войны).

Первые пуританские поселенцы северо-восточных штатов (Новая Англия) условиями борьбы с суровой природой и постоянной войны с индейцами вынуждались держаться плотными кучками и селиться так называемыми таунами (группа усадеб и дворов, связанная тесным соседством и управляемая сходкой всех взрослых мужчин). По существу, это было видоизмененное английское вестри. Эта единица осталась основной в северных прибрежных штатах.

На юге, при крупном плантационном рабском хозяйстве, система поселения была иной. Колонисты создавали большие имения, центры которых сравнительно далеко отстояли друг от друга. Эти имения объединялись в более крупные, чем на севере, округа, именовавшиеся заимствованным из Англии термином "графство". Управлялись они съездами помещиков, причем выборные должности в них нередко переходили из поколения в поколение одних и тех же семей местной аристократии. Таким образом, сложились два начальных типа местного управления - таун на севере и графство на юге. С уплотнением населения на юге южные графства стали дробиться на участки (дистрикты и приходы) и даже совсем упраздняться (штаты Каролина и Луизиана). На севере, с началом колонизационного похода за Аллеганы, была применена система образования новых таунов. Ордонанс 1787 г. и дополнительные законы устанавливали нарезку на новых землях особых округов - тауншипов, величиной в 36 квадратных миль. Выраставшие новые тауны управлялись, как и прежние, сходками. Различные причины вынуждали отдельные тауны группироваться в более крупные единицы - 4 графства центральных штатов. Эти графства распространялись затем и на прибрежные штаты, хотя никогда не получали в них крупного значения. Органом управления этих графств явились составлявшиеся из представителей таунов "бюро надзирателей", "бюро комиссаров" и т. д. Эти бюро рассматривались как центральный орган графства, но, по существу, входившие в них лица ведали различными ветвями управления судебного, земельного, финансового, военного и были весьма мало связаны друг с другом. Так наметился третий тип местного управления Соединенных Штатов, развившийся к середине прошлого столетия и до настоящего времени сохранившийся в 8 штатах (Нью-Йорк, Мичиган и др.).

С окончанием гражданской войны общая тенденция к централизации и некоторому унифицированию политической системы

385

не замедлила сказаться и в местном управлении. В южных, "реконструированных" после поражения, штатах были восстановлены графства. На севере и западе большая часть штатов заменила систему представительства от таунов системой прямых выборов должностных лиц графства населением (судья, шериф, землемер, сборщик налогов и т. д.). Вместе с тем парламенты штатов начали поручать графствам выполнение ряда функций центральной администрации штатов, субсидируя их и подчиняя жестокому контролю со своей стороны. Это усиление значения графства в местном управлении более заметно в центре, на юге и на западе, чем в старых восточных штатах, где таун сохранил значение основной местной единицы, а графство осталось лишь поверхностной надстройкой, играющей роль, главным образом, судебного округа.

Город. Наряду с земским управлением складывалось городское в поселениях с числом жителей, колебавшимся по разным штатам от 800 до 10 000. Поселения эти выделялись законодательством штатов в особые единицы под именем сити, бургов, мюнисипалити. Здесь наметились три основных типа. Старейший из них, продержавшийся в течение почти всего XIX в. и в некоторых восточных штатах уцелевший до сих пор, носил название "федерального устройства". Население города выбирало две палаты местного совета и мэра города. Отношения между палатами, советом в целом и мэром строились по образцу отношений между конгрессом и Президентом Соединенных Штатов. Громоздкость и дороговизна системы привели сначала к упразднению верхних городских палат (заметно после гражданской войны), затем к выработке в конце XIX в. второго типа городского управления - так называемого управления одной комиссией или малым советом. Малый совет нового типа состоит из 5-7 человек, распределяющих между собой отрасли управления и совместно издающих обязательные постановления. Мэра при этой системе не выбирают.

Дальнейшим шагом по пути централизации явился третий тип, так называемый управительский. При этой системе вся полнота власти передается в руки наемного директора или управителя, приглашаемого на определенный срок малым советом, который выбирается населением. Члены малого совета никаких административных и иных обязанностей не несут; они лишь периодически заслушивают отчеты управителя.

386