§ 2. Директория

Борьба с заговорами и восстаниями. Буржуазия праздновала победу. Оживилась промышленная и торговая жизнь, заработала биржа, возобновились салоны. Но политическое господство буржуазии было непрочно. Ей приходилось лавировать между двумя опасностями: слева - со стороны народа и справа - со стороны феодальной реакции.

Экономическое положение народа в период директории было очень тяжелым. Цены росли, заработная же плата не повышалась. Политический режим термидорианской реакции озлоблял население, и недовольство росло. Отражением этого недовольства был заговор Бабефа (1796 г.), стремившийся к уничтожению частной собственности и неравенства людей. Заговор "равных" был раскрыт 28 мая 1797 г., и Бабеф был казнен.

Чем решительнее расправлялась буржуазия с народным движением, тем выше поднимали голову роялисты, у которых воскресали надежды на восстановление старого режима или по крайней мере легитимной монархии.

В 1797 г. роялисты, получившие значительное число мест при выборах в Законодательный корпус, намеревались совершить государственный переворот, который был, однако, предупрежден правительством. Многие роялисты были исключены из Законодательного корпуса и арестованы. Были приняты меры против эмигрантов и неприсягнувших священников. Эти события принято называть государственным переворотом 18 фруктидора (4 сентября 1797 г.). Директория качнулась влево.

Но если переворот 18 фруктидора был направлен против роялистов, то менее чем через год, испугавшись роста демократического движения, директория совершает новый государственный переворот под предлогом защиты республики от "якобинского заговора". В результате этого переворота (22 флореаля - 11 мая 1798 г.) были аннулированы выборы 106 депутатов, не угодных правительству. На этот раз директория качнулась вправо.

Тем не менее положение директории ухудшалось. Она явно неспособна была эффективно бороться с грозившими буржуазии опасностями, с одной стороны, в виде оживлявшегося демократического

93

движения, и с другой стороны - в лице роялистов. Правительство директории теряло поддержку буржуазии, жаждавшей "сильной власти".

Почва для контрреволюционного переворота была готова. 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.) этот переворот совершил генерал Наполеон Бонапарт.

94

§ 3. Консульство

Переворот 18 брюмера VIII года и конституционный проект Сийэса. Переворотом 9 ноября 1799 г. (18 брюмера по республиканскому календарю) директория была упразднена и Конституция III года отменена. Была учреждена консульская Исполнительная комиссия в составе Бонапарта, Сийэса и Роже Дюко, облеченная впредь до выработки новой Конституции полномочиями временного правительства.

Первоначальный проект Конституции VIII года был составлен Сийэсом, с самого начала революции принимавшим деятельное участие в выработке политической программы французской буржуазии. Считая, что со времени созыва Генеральных Штатов Франция страдала от отсутствия твердой власти, и в то же время стремясь сохранить видимость народовластия, провозглашенного в политических учениях эпохи революции, Сийэс в своем проекте проводил принцип сочетания власти, долженствовавшей приходить "сверху", и "доверия", оказываемого этой власти народом "снизу". В этих целях народу предоставлялось выбирать кандидатов, из которых правительство по своему усмотрению назначало должностных лиц коммун, департаментов и государственного аппарата.

Пять миллионов достигших совершеннолетия мужчин избирали 500 тысяч "коммунальных нотаблей", которые предназначались для замещения по усмотрению правительства муниципальных должностей и из которых отбиралось 50 тысяч "департаментских нотаблей". "Департаментские нотабли" были кандидатами на департаментские должности и, в свою очередь, выбирали одну десятую часть, т. е. пять тысяч "национальных нотаблей" - кандидатов в члены законодательного собрания и на правительственные должности. В числе национальных нотаблей должны были попасть все лица, бывшие в течение 10 лет с начала революции депутатами народных собраний или государственными деятелями. Списки нотаблей составлялись на десять лет, состав первого законодательного собрания назначался по усмотрению правительства.

Процесс законодательства по плану Сийэса расчленялся между несколькими собраниями: право законодательной инициативы

94

принадлежало Государственному совету, обсуждения законопроектов - трибунату, вотирования законов - Законодательному собранию, выслушивавшему защиту законопроектов Государственным советом и критику их трибунатом. Важная роль отводилась "охранительному сенату", долженствовавшему охранять Конституцию, отклонять противоконституционные законы и назначать членов вышеперечисленных собраний, а также высших должностных лиц. Сенат, по мысли Сийэса, был центром всей правительственной системы. Исполнительная власть предполагалась в виде коллегии двух "консулов", из которых первый вел военные и иностранные дела, второй - внутреннее управление. Консулы назначали министров, министры - чиновников центрального правительственного аппарата и местной администрации. Учреждалась особая должность стоявшего выше консулов "великого избирателя", который назначал и смещал консулов и представлял государство во внешних сношениях. Должность "великого избирателя" предназначалась Сийэсом для самого Наполеона с целью удовлетворения его честолюбивых замыслов и в то же время нейтрализации сложной правительственной системы его стремлений к единовластию ("великий избиратель" входил в состав сената и мог быть им смещен).

Конституция VIII года. Наполеон отверг проект Сийэса, назвав предназначавшуюся ему должность "великого избирателя" "тенью Ленивого короля". Наполеон сам разработал конституцию, сохранив фиктивное народовластие проекта Сийэса, построив аналогичную многостепенную избирательную систему и раздробив процесс законодательства между многими собраниями, состоявшими из назначаемых правительством членов. Но центром правительственной системы по плану Наполеона являлась должность первого консула.

Избирательная система. Все мужчины, достигшие 21 года, считались избирателями, и, поскольку имущественного ценза не существовало, создавалась видимость всеобщего избирательного права. В действительности, вследствие многостепенности и других особенностей выборов, круг избирателей был чрезвычайно узок. Первичной избирательной единицей признавалась городская и сельская община, коммуна. Избиратели коммуны избирали одну десятую часть членов коммуны, и выбранные заносились в "коммунальные списки". Из числа лиц, вошедших в коммунальный список, назначалась администрация и мировые судьи коммуны. Далее, в каждом департаменте избиралась одна десятая часть лиц, вошедших в коммунальные списки департамента, и составлялся "департаментский список", из которого назначалась администрация и судьи департамента. А из совокупности всех департаментских списков, путем избрания одной десятой части, составлялся "национальный список", из которого назначались государственные

95

должностные лица и члены представительных собраний. Выбор кандидатов из национального списка на те или иные должности был предоставлен главе исполнительной власти - первому консулу совместно с сенатом.

Ф. В. А. Олар делает по поводу этой системы следующее верное замечание: "Предположите, что данный округ заключал бы в себе 10 тысяч граждан... Избрать из этих 10 тысяч человек по меньшей мере тысячу граждан - значило в сущности не избрать никого, так как требование такого большого числа не давало возможности никакого выбора. Чтобы достигнуть этой цифры, приходилось бы выбирать всех мало-мальски грамотных... Такова была эта достойная смеха и якобы демократическая избирательная система"1.

Организация законодательной власти. Законодательная инициатива принадлежала первому консулу. Подготовительная законодательная работа и редактирование законопроектов, предложенных первым консулом, осуществлялись Государственным советом, члены которого назначались первым консулом. Из Государственного совета законопроект передавался на рассмотрение трибуната, состоявшего из 100 членов, избираемых сенатом из лиц, входивших в национальный список. Из трибуната после обсуждения законопроект поступал в Законодательный корпус, члены которого в числе 300 также избирались сенатом из национального списка. Законодательный корпус в полном молчании выслушивал доклад о законопроекте и затем без прений приступал к закрытой баллотировке. В случае принятия Законодательным корпусом законопроект, прежде чем войти в силу, должен был еще получить санкцию Охранительного сената, который рассматривал новый закон с точки зрения его соответствия или несоответствия Конституции. Сенату присвоено было в дальнейшем весьма важное право издания постановлений, изменявших государственное устройство. Такие постановления назывались органическими сенатус-консультами. Состоял сенат из 80 пожизненных членов. Первые 20 сенаторов были по уполномочию Конституции представлены к назначению Сийэсом, Роже Дюко, Камбасересом и Лебреном, Сийэс же и Роже Дюко вошли и состав сената по прямому указанию Конституции. Дальнейшее пополнение сената должно было производиться посредством кооптации, но вскоре путем изменения Конституции право представлять кандидатов в сенаторы взамен выбывших было предоставлено первому консулу. Вследствие этого первый консул получил решающее влияние на состав сената. Обнародование законов производилось первым консулом. Вследствие раздробления законодательного процесса между тремя органами (трибунат, Законодательный корпус, Охранительный сенат) первый

96

консул, обладая правом законодательной инициативы, имел возможность давать законодательной деятельности представительных собраний желательное ему направление. Так как прения были отделены от голосования, трибунат, так же как и Законодательный корпус, большей частью не оказывал решающего влияния на законопроекты. Охранительный сенат, имевший возможность отклонить законопроект, прошедший предшествующие законодательные инстанции, фактически осуществлял волю первого консула. Таким образом, подобно тому, как избирательная система сводила к нулю действительную роль избирателей, сложная законодательная процедура служила для прикрытия единовластия первого консула.

Исполнительная власть. Исполнительная власть принадлежала коллегии в составе трех консулов с 10-летним сроком полномочий. Второй и третий консулы никакой самостоятельной роли не могли играть, - они были не более как советниками первого консула, который мог с их советами и не считаться. Первый консул являлся представителем "французской республики" в международных сношениях. Ему принадлежало право заключать договоры и объявлять войну. Он назначал и смещал министров, которые были ответственны только перед ним, членов Государственного совета, всех чиновников, офицеров армии и флота, судей, кроме мировых судей и членов кассационного суда. Наконец, первый консул мог издавать помимо законодательных собраний распоряжения, которые, будучи опубликованы в форме постановлений, приобретали силу закона.

Конституция VIII года не только предоставляла первому консулу возможность сосредоточить всю государственную власть в своих руках, но, более того, - в качестве первого консула прямо называла Наполеона Бонапарта.

Конституция VIII года была подвергнута плебисциту, порядок проведения которого предусматривал письменную подачу голосов избирателями, причем ответы "да" или "нет" должны были открыто вписываться в выставленные для этой цели утвердительные и отрицательные реестры. Для обеспечения благоприятного результата были использованы все средства административно-полицейского характера. Результаты были таковы, что при подсчете голосов в некоторых коммунах число утвердительных ответов превышало число граждан, проживавших в этих коммунах. Впрочем, Конституция была введена в действие до окончания плебисцита, и, таким образом, приходилось под неусыпным надзором полиции, открыто, в письменной форме, высказывать свой ответ по поводу уже действовавшей Конституции. Как и следовало ожидать, при таком порядке Конституция была одобрена 3 011 007 голосами против 1562.

Организация административного управления. Вскоре после установления консульского режима закон 28 плювиоза (17 февраля

97

1800 г.) организовал новую администрацию Франции. Территория страны делилась на 88 департаментов, распадавшихся на округа и коммуны (городские и сельские общины). Административная власть в пределах департамента вверялась префекту, в округе - супрефекту. В департаментах учреждались советы префектур, имевшие значение органов административной юстиции первой инстанции, и генеральные советы, ведавшие налоговым обложением. В округах устанавливались советы окружные, в городах - муниципальные, генеральные и окружные советы, избиравшиеся на три года, заседали не более пятнадцати дней в году и производили разверстку прямых налогов между округами и коммунами. Кроме того, генеральный совет принимал постановления о взимании дополнительных, сверх государственных, налогов, сборов на покрытие департаментских расходов. Префекты распоряжались суммами дополнительных сборов по своему усмотрению и обязаны были лишь в конце года представлять отчет об их израсходовании на рассмотрение генеральных советов, имевших возможность только выражать свое мнение о нуждах департамента. Компетенция муниципальных советов была несколько шире в том отношении, что им принадлежало право обсуждения приходо-расходного бюджета, утверждавшегося затем супрефектом. Полиция в сельских коммунах и городах с населением менее 100 тысяч была подчинена мэрам и их помощникам, а в городах с населением, превышающим 100 тысяч, - особому чиновнику по назначению правительства. Полиция в Париже была подчинена префекту полиции. Префекты, супрефекты, члены генеральных и окружных советов, мэры, их помощники и муниципальные советники назначались первым консулом, все остальные чиновники местной администрации - префектами.

Таким образом, законом 26 плювиоза были уничтожены все элементы самоуправления, образовавшегося после падения старого режима в процессе революции, выборные должностные лица были заменены правительственными чиновниками, собрания представителей населения уступили место советам также по назначению правительства. Введенная Наполеоном тотчас же после его прихода к власти административная система означала централизацию и бюрократизацию управления и общее усиление государственной власти.

Органический сенатус-консульт 1802 г. По желанию, выраженному первым консулом, в 1802 г. был проведен плебисцит, организованный так же, как и плебисцит по поводу Конституции VIII года. Плебисцитом 1802 г. (тремя с половиной миллионами голосов против 15 тысяч) Наполеон был назначен пожизненным консулом. Вслед за этим органический сенатус-консульт установил, что консулы назначаются пожизненно, причем первый консул, если он признает это уместным, может назначить себе преемника. Первому

98

консулу предоставлялось также право ратификации трактатов с иностранными государствами и право помилования преступников.

Одновременно сенатус-консульт 1802 г. расширял власть первого консула предоставлением ему права назначать президентов избирательных коллегий. В каждом департаменте по распоряжению министра финансов составлялись списки 600 граждан, платящих наибольшие налоги по спискам податного обложения земельных владений, движимого имущества и предметов роскоши, а также согласно спискам лиц, выбирающих патенты. Из этих списков пожизненно избранные кантональными собраниями члены окружных собраний избирали также пожизненно членов избирательных коллегий департаментов. Правительственное влияние на выборы и роль имущих слоев населения после этого значительно увеличились, так как назначаемым первым консулом президентам принадлежала исключительная власть распоряжения в избирательных коллегиях, а в круг лиц, из которых могли быть избраны лица, занесенные в департаментские, а тем более в национальный списки, входили только крупнейшие в департаментах налогоплательщики.

Изменялась и организация законодательных собраний. Число членов трибуната было сокращено до 50. Законодательный корпус был лишен принадлежащего ему по Конституции VIII года права голосования по вопросам заключения международных договоров. Компетенция сената была расширена предоставлением ему права роспуска законодательного корпуса и трибуната и назначения президентов и членов президиумов этих собраний. Органическими сенатус-консультами сенат мог дополнять и изменять Конституцию. Усилилась также зависимость сената от первого консула, так как только первому консулу было дано право представлять на каждую сенаторскую вакансию 3 кандидатов для кооптации. Наполеон ввел также практику назначения крупных, в сумме от 25 до 80 тысяч франков, дотаций сенаторам за их усердие и послушание в выполнении желаний первого консула. Оставалось сделать последний шаг - объявить Наполеона императором, что и было сделано сенатус-консультом 1804 г.

Органический сенатус-консульт 1804 г. Сенатус-консульт 1804 г. объявлял, что управление республикой вверяется императору, который принимает титул императора французов, и что "Наполеон Бонапарт, нынешний первый консул Республики, является императором французов". Далее предусматривался переход императорского сана по наследству по нисходящей мужской линии в порядке первородства, с постоянным исключением женщин и их потомства. Сенатус-консульт содержал также текст присяги императора, заключавшейся в обещании поддерживать целостность государства, уважать и заставлять других уважать законы

99

конкордата и свободу культов, равенство в правах, безвозвратность продажи национальных имуществ и т. д., вообще - "управлять, имея в виду единственно только интересы, счастье и славу французского народа".

После издания сенатус-консульта 1804 г. немногие остававшиеся еще элементы республиканского правления быстро исчезают и заменяются новыми учреждениями империи. Наполеон, получив право издания декретов, стал главою также и законодательной власти, трибунат был упразднен (в 1807 г.), а деятельность Законодательного корпуса заключалась главным образом в кодификационных работах. После издания в 1804 г. Гражданского кодекса, получившего впоследствии название Кодекса Наполеона, Кодекса гражданского судопроизводства 1806 г., Торгового кодекса 1807 г. и Уголовного кодекса 1810 г. деятельность законодательных учреждений фактически прекратилась. В период осуществления крупнейших кодификационных работ главная роль в законодательстве принадлежала самому императору и назначенным им лицам, среди них - знаменитому французскому юристу Камбасересу.

100