Глава 7 формы правления в зарубежных странах

§ 1. Понятия формы государства и формы правления

Понятие и классификация форм государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма прав­ления, форма государственного (территориально-политического) уст­ройства, форма политического (государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгое время в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свиде­тельствуют о том, что форма государства как целостное явление стано­вится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, конституция Ма­рокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальной монархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной, демократической республике.

Некоторые конституции включают в качестве одной из характерис­тик формы государства участие населения в деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственных органов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях стран тоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основных законах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партици-паторную республику».

Таким образом, форма государства становится комплексным инсти­тутом конституционного права, представляющим собой внутренне согла­сованную систему норм, регулирующих в их единстве структуру и взаи­моотношения основных органов государства (главы государства, парла­мента, правительства), территориально-политическое устройство, глав­ные методы деятельности государственного аппарата и формы его обрат­ной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведения форму государства (форма правления, государственного устрой-

136

ства и др.), в конституционном праве служат подынститутами комплекс­ного института «форма государства». В свою очередь они могут высту­пать в качестве институтов при более дробной классификации (напри­мер, форма правления по отношению к главе государства, когда послед­ний может рассматриваться как подынститут).

Классификация форм государства в конституционном праве. В теории государства и права используются различные классификации форм государства в зарубежных странах, в частности выделяются демо­кратические государственные формы (например, Франция) и формы ав­торитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения: феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржу­азно-демократическая, социалистическая, революционно-демократичес­кая (в отдельных странах, декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.

В конституционном праве для классификации форм государства может использоваться свой подход — с позиции теорий разделения влас­тей и единства власти. С этой точки зрения в качестве основных разно­видностей можно выделить поликратическую (многовластную) и монократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное по­ложение между ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в том числе и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом поликратическая госу­дарственная форма характеризуется: разделением властей между раз­личными органами государства (парламент — законодательная власть, глава государства и правительство — исполнительная власть, независи­мые суды — судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуп­равлением территориальных коллективов, демократическим государст­венным режимом, различными формами партиципации населения.

Монократическая государственная форма характеризуется еди­новластием определенного органа или должностного лица. В конститу­циях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а опре­деленной системы однородных органов (например, советов в условиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государст­венная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства — это органы не государственной власти, а управле­ния, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадле­жать одному лицу (например, фюреру, дуче, каудильо — в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, монарху — в некоторых му­сульманских странах, по конституциям которых вся власть исходит от

137

монарха). Во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненным президентам», кото­рые одновременно являлись председателями единственной разрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может нахо­диться в руках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняю­щего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в стра­нах тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные ре­шения принимались и принимаются политбюро (президиумом, исполни­тельным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунисти­ческой партии.

При такой государственной форме нет системы сдержек и противове­сов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт:

оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по конституции принадле­жит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правя­щей партии; господствует единая государственная идеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране, Пакиста­не, это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либо отвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для определения политики государственных органов в центре и на местах.

Сегментарная государственная форма (сегмент — с латинского «отрезок») характеризуется тем, что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единые принципы организации и деятель­ности. В данной государственной форме есть и элементы поликратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем вы­боров, но они «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре в Сенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разделе­ние властей конституциями может признаваться, но на деле реальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия,

138

даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существо­вать выборные органы (советы, старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждают­ся и могут быть не утверждены вышестоящими начальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государства значитель­ное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ее элементы и существуют. Демократические права и свободы в конститу­циях признаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридические гарантии их реализации на практике отсутствуют.

Понятие и классификация форм правления. Термин «форма прав­ления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный прин­цип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные госу­дарства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «респуб­лика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливий­ская Джамахирия, Украина, хотя в тексте конституции Украины сказа­но, что она республика).

В государствоведческой литературе существуют два подхода к поня­тию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, по существу, с поло­жением одного лица — главы государства, монарха или президента; с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в поня­тие формы правления включаются отношения между органами государ­ства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы.

В действительности форма правления не исчерпывается положением одного лица (при классификациях необходимо учитывать разные взаимо­отношения главы государства с парламентом и правительством), но, бу­дучи формой управления государством, она не может включать всю поли­тическую среду. Форма правления — это характеристика структуры и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или других основных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную, исполнительную, судебную власть, а принята кон­цепция «республики советов». В ряде стран для характеристики особен­ностей формы правления имеет значение и деятельность органов консти­туционного надзора (верховных и конституционных судов, конституци­онных советов), некоторых других государственных органов, участвую­щих в управлении государством.

По традиции принято различать две основные формы правления: мо­нархию и республику. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).

139

Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность мо­нарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике скла­дываются, по существу, монархические элементы (пожизненные прези­денты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республи­ки, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные кон­ституции, консультативные парламенты).