ИГПЗС учебный год 2023 / (Семинар)Всеобщая ист г-ва и права Графский

слово Ç конституцияÈ стало употребляться в единственном числе для обозначения всей политической структуры общества, его законода тельных и административных органов с их функциями и правами, а также обязанностями подданных в отношении этих органов.

Видный общественный деятель XVIII столетия лорд Честерфильд сказал однажды, что Англия является единственной страной, кото рая имеет конституцию. Автор этого обобщения хорошо знал то, о чем говорил. Он был членом парламента с 1715 г ,. затем членом па латы лордов, наместником в Ирландии, госсекретарем и т. д. Однако спустя примерно столетие другой авторитетный знаток современной конституционной истории француз А. Токвиль скажет, что Англия является единственной страной, которая не имеет конституции.

Самая характерная особенность становления государственных властных учреждений в Англии Ñ это постепенность. Так, напри мер, возникновение современных представительных учреждений на личной ( палата лордов) и территориальной представительной основе (общины) нельзя даже зафиксировать хронологически. Более отчет ливыми предстают некоторые структурно функциональные контуры организации власти: сильно отличаются организация феодальной (сеньориальной) монархии Вильгельма Завоевателя (XI в ). и совре менная парламентарная монархия, начало которой положено пере менами периода Ç славной революции È.

Ни английские юристы, ни законодатели не отказываются от употребления термина Ç конституция È. В одном из актов парламента начала XVIII в. говорится: Ç Для лучшей охраны конституции и сво боды парламента постановлено и объявлено... что... после окончания срока ныне существующего парламента никакое лицо не будет при знаваться способным заседать или подавать голос в качестве члена палаты общин... если оно не будет владеть недвижимостью... а имен но получать ежегодный доход в шестьсот фунтов, остающийся за вы четом налогов, для каждого рыцаря графства, и ежегодный доход в триста фунтов ... для каждого горожанина парламентского местечка (бурга) или барона ...È ( Акт об обеспечении свободы парламентов пу тем дальнейшего установления условий членства для заседания в па лате общин, 1710 г.).

Наиболее обстоятельной и авторитетной интерпретацией англий ской конституции стала концепция А. Дайси, который в конце про шлого века определил английское конституционное право (the Law of Constitution) как Ç совокупность правил, прямо или косвенно от носящихся к распределению или осуществлению верховной власти в государствеÈ. Следует напомнить, что примерно в этих же характе ристиках Аристотель определял государственное устройство, специ ально выделяя в нем момент упорядоченного распределения власти.

Кисточникам английского конституционного права, точнее говоря,

кисточникам конституции как правового института Дайси относит

письменные документы, обычное право, конституционные соглаше ния.

К письменным документам относятся договоры ( Великая хартия вольностей 1215 г ,. Билль нрав 1689 г ,. Акт об устроении 1701 г .,) трактаты, или договорные соглашения ( Акт унии с Шотландией 1706 г. и с Ирландией 1800 г .), и статуты. Последние представляют собой законы, проведенные обычным порядком через парламент и утвержденные королем. Из них лишь немногие имеют отношение к конституционному строю и политической организации государства (все они сравнительно недавнего происхождения ). Это избиратель ные законы, законы об учреждении новых департаментов мини стерств, законы, касающиеся организации судов. С XV в. наблюдает ся увеличение числа законов в области регулирования администра ции, что ранее происходило на основе обычного права.

Обычное право представляет собой требования обычного права (правового обычая ), снабженные после прохождения через парла мент юридической санкцией ( возможностью привлечь к ответствен ности) и обязательные для судов. Они сохраняются традицией и яв ляются основой судебных решений. Долгое время именно в Англии обычное право служило главным источником как частного, так и публичного права ( самого этого разделения на две отрасли в англий ском правоведении не существует). До начала XX в. на обычное пра во опиралась главным образом существующая организация трех вла стей, монархическая форма правления и до некоторой степени поря док престолонаследия. Обычаем регулировались также почти все королевские прерогативы, принцип безответственности и неприкос новенности короля (Ç король не может быть не прав È), существова ние парламента, разделение его на две палаты, состав палаты лор дов, организация Тайного совета и др.

Конституционные соглашения (конвенции) очень близки по значе нию правовому обычаю и отличаются от него тем, что совершенно лишены юридического авторитета. Суды их не признают, однако но сители политической власти обязаны им подчиняться. По оценке английского правоведа Фримэна, они образуют целую систему поли тической нравственности, т. е. целый свод правил, которыми долж ны руководствоваться государственные деятели, и на практике они считаются столь же священными, как и любой принцип Великой хартии или Петиции о правах. Возможно, этой характеристикой на веяно высказывание Салтыкова Щедрина, правда, в другом контек сте и по другому случаю, о том, что конституция есть не что иное, как правила политической учтивости.

Значение этих правил таково, что с их помощью, как отмечают историки права, возможно не только созидание, но и разрушение: ÇНе меняя буквы закона, искажают его духÈ ( Франкевиль .) Так и произошло, например, с лишением Тайного совета короля всего его былого авторитета после упрочения авторитета и власти кабинета

министров. Конституционными соглашениями нередко дополнялись

иизменялись фактически многие записанные конституционные принципы ( например, принцип распределения властных полномо чий между королем, парламентом и правительством ).

Врезультате перемен, вызванных законодательными и политиче скими новациями двух революций XVII в ,. в Англии оформилась

парламентская конституционная монархия, т. е. такой способ органи зации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распре деление, при которых власть монарха ограничивается фиксирован ными властными полномочиями представительного собрания нации

иосновными ( общеустроительными) законами государства. Для конституционных монархий XVIIIÑXIX вв. стали характерны рост и

усиление административной власти Ñ власти централизованной, бюрократизированной и профессионализированной. Обновление в этом направлении началось с группы носителей высших админист ративных полномочий и функций.

Судебная власть и процесс. После утверждения правила о несме няемости судей, пока они Ç ведут себя хорошо È, в судебную практи ку были внедрены еще несколько важных правил и процедур, спо собствовавших большему авторитету и гуманной направленности суда.

Долгое время право на суд присяжных рассматривалось как при вилегированное право обвиняемого, который отрицает свою вину. В случаях обвинения в преступлениях средней тяжести (мисдиминор) молчание подсудимого в ответ на вопрос, согласен ли он подверг нуться суду с участием присяжных, приравнивалось к признанию его вины, что влекло за собой обвинительный приговор без всякого раз бирательства.

При обвинении в тяжком преступлении (фелони) в случае отказа от суда присяжных обвиняемый подвергался изнурительной и болез ненной процедуре. Ему клали на грудь тяжелые железные брусья и давили на них, понуждая к согласию на суд присяжных. Иные пред почитали смерть под брусьями перспективе подвергнуться иным ис пытаниям на означенном суде. Это влекло за собой прекращение де ла и избавляло от конфискации имущества. Отягощение с брусьями было отменено только в 1772 г ,. хотя молчание обвиняемого во вре мя предложения суда присяжных истолковывалось как признание своей вины. Только в 1827 г. был принят статут, согласно которому Çстоящий молчаÈ считается непризнающим свою вину, а не наобо рот.

В XVIIÑXIX вв. произошел постепенный отказ от применения пыток, а в делах с участием присяжных вообще вышел из употребле ния допрос обвиняемого. В этот же период происходит отмена по вышенного имущественного ценза для участия в суде в качестве присяжного ( ранее присяжный должен был состоять владельцем до ма или земельного участка с доходом не менее 100 ф. ст. в год и пре

стижной работой ). Введение бесплатной юридической помощи насе лению и ряд других гуманных нововведений сделали английский су дебный процесс вполне современным по форме.

Происхождение кабинета министров. Монарх и кабинет министров

Подобно многим другим английским политическим учреждени ям, кабинет в окончательном виде был организован не по королев скому повелению и не в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втайне совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I лю били собирать особо доверенных министров и создавать из 30Ñ 40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Однако имена таких приближенных довольно быстро становились известными, и первый малый совет получил уничижительные прозвища Ç хунта,È ÇшайкаÈ, Ç кабинет.È Такое название было дано самому непопуляр ному собранию министров Карла II в 1668Ñ1671 гг ,. в которое во шли, в частности, Клиффорд, Арлингтон и Бекингем. Начальные бу квы фамилий этих советников составили первые три буквы слова ÇкабинетÈ.

Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендон выбрал из Тайного совета шесть лиц и составил из них особый комитет со спе циальной миссией Ñ заведовать сношениями с иностранными госу дарствами. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутрен ние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреждение, ко торое активно содействовало укреплению личной власти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной пе регруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотребления того или иного министра.

После Ç Славной революцииÈ и смены династии наследственная монархия в известной мере сменилась договорной (Ç случайной È), и абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о кабинете и высших чи новниках королевской администрации. С приходом Ганноверской династии после 1714 г. начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, которое Ç сдерживает и связывает его волюÈ (Дюприе). Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили, и в кабинете остались лица одной ориентации Ñ либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание Ç бесшумной революцииÈ 1694Ñ1696 гг. в верхнем эше

лоне власти, совершенной партией вигов. В следующее царствование королевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель Георг I, будучи, как и его предки из Ган новерского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с порядками и делами своего нового королевства и предпо читал передавать заведование внутренними делами коалиции самых ревностных приверженцев династии и доверенным министрам. Ко роль даже не знал языка своих подданных, а его премьер Вальпол и министры не говорили ни по немецки, ни по французски, поэтому король вынужден был прибегать в разговоре к варварскому латин скому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался доклада ми одного из министров о принятых решениях. Стремление к боль шей упорядоченности процедуры заседаний кабинета и его сплоче нию вызвало потребность в председательствующем Ñ первом мини стре.

В 1721 г. Георг I был принужден палатой общин поручить фор мирование кабинета Вальполу, и это стало памятным прецедентом, поскольку был подобран сильный и сплоченный правительственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искус ный финансист и не менее талантливый парламентский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром Ñ уходом в отставку в 1741 г. после того, как ему при шлось осознать реальную невозможность управлять страной без до верия и поддержки парламента. С ним же был связан и другой важ ный прецедент: он был последним министром, которого хотели при влечь к судебной ответственности по политическим мотивам. С этого времени отставка министра воспринимается достаточной мерой наказания, делающей излишним процесс привлечения к от ветственности в судебном порядке.

Состав и функции кабинета. Вначале кабинет не был отягощен ка кой либо персональной ответственностью или рациональным рас пределением обязанностей, скорее, наоборот. При Тюдорах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титу ла Ñ людям, которым, по словам историка Маколея, Ç никаких тайн не доверяли и у которых никаких советов не спрашивали È. При Стюартах особо приближенными были носители следующих долж ностных обязанностей ( все они назначались на эти должности коро лем): лорд канцлер, лорд казначей, хранитель тайной печати, гос секретари. После того как утвердилась практика управления при по мощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнительной власти, на которые распадается повсе дневное управление страной, но сами отрасли не отличались упоря доченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и ми нистры не были равными по положению Ñ одни возглавляли обо

собленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчи нении у тех или иных министерств.

До конца XIX в. существовали 11 главных отраслей управления: по делам колоний, внутренних дел, внешних сношений, военная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепенных от раслей: народного просвещения, ведомство почтовое, общественных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства ( эта должность обычно была связана с должностью первого министра по совместительству), пред седатель Тайного совета ( обязанности председателя стали в основ ном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвещения, который сосредоточи вался в руках вице председателя ), лорд лейтенант Ирландии ( он значился вице королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии ), лорд хранитель тайной пе чати, канцлер герцогства Ланкастерского и др.

Одним из требований принципа разделения властей как необхо димого условия предотвращения узурпации высшей правительствен ной власти и гарантированности пользования гражданскими свобо дами является несовместимость должностей в различных ветвях го сударственной власти Ñ исполнительной, законодательной и судебной.

В программном документе левеллеров Ç Народное соглашениеÈ от 15 января 1649 г. было записано, что в целях ÇправильнойÈ организа ции народных представителей ни один член государственного сове та, ни один казначей и сборщик публичных средств и т. д. не дол жен, пока состоит в должности, быть избираем, и если избрание со стоялось, то оно признается недействительным. То же самое относится и к практикующему юристу Ñ если его избирают в народ ные представители или в государственный совет, Ç он признается не имеющим права заниматься судебной практикой, пока состоит в этих должностяхÈ. В Акте об устранении 1701 г. было зафиксировано аналогичное положение Ñ Ç никакое лицо, которое занимает какую либо платную должность или место, подчиненные королю, или по лучает пенсию от короны, не может состоять членом палаты об щинÈ. Это положение отменено, в том числе для министерских должностей, актами 1705 и 1707 гг.

Сложившаяся в XVIII столетии политическая практика прочно связала статус члена правительства со статусом членства в парламен те. Министры должны быть или депутатами палаты общин, или чле нами палаты лордов. Однако и здесь имеет место взаимное уравно вешивание властей Ñ между правительством и парламентом, отчасти между двумя палатами. Т. Джефферсон писал, что Ç английская кон ституция опирается на честность палаты общин и мудрость палаты

лордовÈ ( Заметки о штате Вирджиния // Политическая философия Томаса Джефферсона. М, 1996. С. 221). Формально монарх назнача ет премьер министра Ç по своему усмотрениюÈ (at His pleasure), одна ко непременно из членов парламентской фракции большинства.

Происхождение и роль двухпартийной системы. Монарх, парламент и двухпартийная система

Термин Ç партияÈ сам по себе очень старый. В первоначальном и наиболее употребительном смысле он означал грубое политическое размежевание внутри общества, в частности некоторую группу лиц, которые соперничают между собой по общественно важным делам. От времен Перикла или византийских императоров до Флоренции эпохи Возрождения или Великого Новгорода с его вечевыми собра ниями люди так или иначе группировались в слабосплоченные кон курирующие объединения определенной групповой ориентации (племенной, сословной, профессиональной, политической и т. д.).

Частые конфликты и насильственные формы их разрешения, ко торые сопровождали такие размежевания, способствовали возникно вению дурной славы и прозвищ для партийных группировок. Так, названия двух политических группировок, которые начали формиро ваться при Карле II и сильно поляризовались в правление Якова II, были позаимствованы, по некоторым толкованиям, из лексикона ирландских мятежников, известных критиков англо саксонских по рядков. Группа консервативно и жестко настроенных роялистов, вы ступавших в союзе с крупной земельной знатью, получила название тори ( так ирландцы именовали вымогателей ), а группа противников королевского абсолютизма из числа землевладельцев, промышлен ников, торгово финансовых кругов получила название виги ( от слова ÇкрыльяÈ, в том числе крылья фланги мятежного войска ). Этим на званием характеризовали местных протестантов ( сами ирландцы бы ли католиками).

Иногда размежевание шло по иным основаниям и с иными целя ми. В обыденном сознании и даже в восприятии образованной пуб лики партийные группировки ассоциировались с неким Ç злом ,È с беспокоящей всех угрозой общественному порядку и делу Ç справед ливостиÈ при осуществлении правительственной власти. Так, в лек сиконе французских публицистов революционного периода такие партийные размежевания различались между собой: Ç гора,È Ç боло тоÈ, Ç бешеныеÈ и др. Во время Английской революции произошло отмежевание более радикального крыла уравнителей (Ç истинные ле веллерыÈ) от более умеренного крыла этой в целом очень радикаль ной в масштабах общества партийной группировки.

Партии тори и вигов не были поначалу организационно оформ ленными; они не собирались на съезды и не имели выборных орга

нов. В стране существовали не члены партии, а только ее сторонни ки. Основной ареной их активности был парламент и околопарла ментская деятельность. Так, усилиями вигов через парламент был проведен закон о судебных гарантиях защиты свободы личности (Хабеас корпус акт 1679 г .). Бескровная Ç Славная революцияÈ была также их делом, но уже при совместных усилиях с группировкой то ри. После утверждения кабинетной формы организации и осуществ ления высшей административной власти премьер министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в парламенте.

Вскоре обнаружилось, что если у правительства нет поддержки в парламенте, то ему не удается провести необходимый закон или ут вердить бюджет. Парламент перестает довольствоваться отвоеванны ми у короля законодательными и статусными полномочиями и при вилегиями и постепенно берет на себя контроль за действиями ис полнительной власти. Так возникает ответственное ( подотчетное) правительство Ñ ответственное, в первую очередь, перед парламен том. Однако в своем противостоянии парламенту правительство не во всем оставалось зависимым и беззащитным. В ответ на требова ние о своей отставке оно могло заручиться королевским указом о досрочном роспуске парламента и о назначении его новых выборов. Победив на выборах, сформировавшая правительство политическая партия, партия большинства в парламенте, могла остаться у власти или в случае поражения уступала место соперничающей партии.

Первый роспуск парламента, совершенный в интересах кабинета, которому угрожала отставка, произошел при консерваторах, когда премьер министром был Питт младший. Он правильно оценил си туацию и выиграл на перевыборах. Столь же успешными были ма невры с роспуском критически настроенного состава парламента в 1807 и 1831 гг. Однако случались и просчеты (в 1834 и 1847 гг .). По скольку выборы и перевыборы Ñ вещь не только хлопотная, но и весьма дорогая, обе стороны со временем стали придерживаться бо лее осторожной политики: парламент сдерживает правительство, а правительство Ñ палату общин.

Размежевание сил на две крупные политические группировки, их устойчивое соперничество привели к созданию двухпартийной сис темы участия в создании и проведении партийно политического курса и осуществления политической власти. Таким оказался итог длительного соперничества (с переменным успехом) партий тори и вигов. Побеждающая на выборах партия образует в парламенте фракцию большинства, ей по традиции поручают формирование персонального состава кабинета министров. Его формирует лидер парламентского большинства, будущий премьер министр, а побеж денная партия переходит в официально признаваемую и санкциони руемую обычаем перманентную оппозицию, которой присваивается

вполне определенный и несколько странно звучащий титул Ç оппози ция его ( ее) величества È.

Лидер английских социалистов Г. Ласки писал в конце 30 х гг. XX столетия, что в Англии государство управлялось фактически од ной партией с 1689 г. Эта партия просто разделялась на два крыла, но ссоры между ними всегда носили характер семейных раздоров и неизменно завершались компромиссами. Более проницательным вы глядит суждение правоведа Лоуэлла, заметившего в работе 1912 г ,. что выражение Ç оппозиция его величестваÈ является Ç величайшим вкладом XIX века в искусство управления, так как оно предполагает, что партия, отстраненная от власти, сохраняет полную лояльность по отношению к государственным институтам и всегда готова снова прийти к власти, не нарушая политических традиций страныÈ.

Избирательные реформы 1832, 1867 и 1884Ñ1885 гг.

Еще Кромвель собирался отменить средневековые формы пред ставительства в парламенте нации, однако их восстановление про изошло отчасти при самом Кромвеле (в 1657 г. была восстановлена палата лордов ), отчасти при последних Стюартах. В течение XVIII столетия из 658 депутатов парламента мелкие города и селения, даже Çгнилые местечкиÈ ( заброшенные деревни) выбирали 467 депутатов. Реально же это представительство контролировалось знатными зем левладельцами при помощи специальной процедуры. Голосование было открытым. Депутатов называли заранее ( это делали местные лендлорды), и тех, кто их не поддерживал, наказывали. Подсчитано, что примерно 424 депутата из числа парламентариев были фактиче ски назначены местными землевладельцами.

Лондон с полумиллионным населением имел представительство в четыре депутата, тогда как в малонаселенных и брошенных селени ях, так называемых карманных местечках, проживали по 3Ñ4 изби рателя на одно депутатское место. Депутатским местом нередко при торговывали, оценивая его примерно в 2 тыс. ф. ст. Однако рост но вых городов, усиление влияния на политику промышленного и торгово финансового сословий, а также реформаторская активность партии вигов приблизили проведение давно назревшей избиратель ной реформы, что и произошло в 1832 г.

В ходе этой реформы, как и последовавших за ней в течение XIX в. еще двух реформ, были осуществлены перемены в двух на правлениях: произведено перераспределение избирательных округов и расширен круг самих избирателей. Были лишены представительст ва 56 местечек, сокращены квоты еще 30 местечкам. Высвобожден ные таким образом 146 мест были переданы в пользу городов, графств и регионов Шотландии, Ирландии и Уэльса. За счет измене ния избирательного ценза был увеличен на треть корпус избирате

лей. В графствах избирателями стали собственники и арендаторы земли с доходом 10 ф. ст. в год, в городах Ñ собственники и аренда торы домов и других строений с тем же размером годового дохода. Таким образом, главным цензом, делающим возможным участие в политической жизни, стал размер собственности.

В 1835 г. в Лондоне возникла ассоциация рабочих, которая вы двинула радикальные требования по дальнейшему реформированию избирательной системы: всеобщее избирательное право для мужчин, тайное голосование, отмена имущественного ценза для кандидатов в депутаты, уравнение избирательных округов, вознаграждение за труд депутатов и ежегодные перевыборы парламента. В поддержку подоб ных перемен развернулось целое движение, известное под названием чартизм ( требования его участников были изложены в виде петиции парламенту о народной хартии прав). Те же требования после спада чартистского движения были подхвачены профсоюзами {тред юнио нами), которые надеялись с помощью избирателей рабочих обрести влияние на политику палаты общин. В этой обстановке с инициати вой проведения реформы избирательной системы были вынуждены выступать обе соперничающие политические партии, однако непо средственным исполнителем замысла стал кабинет консерваторов во главе с Дизраэли, который представил проект реформы, утвержден ный затем с поправками.

Это случилось в 1867 г. Вновь было уменьшено представительст во местечек и мелких городов. Города с населением от 4 до 10 тыс. получили только по одному депутатскому месту. В городах избирате лями стали все владельцы и съемщики домов, уплачивающие налог в пользу бедных, и квартиросъемщики, уплачивающие в год не мень ше 10 ф. ст. арендной платы. В графствах этот ценз был понижен до 5 ф. ст. годового дохода землевладельца. Налоговый ценз Ñ уплата налога в пользу бедных Ñ отныне засчитывался не только домовла дельцам, но и многочисленным нанимателям небольших квартир, которые считались уплачивающими этот налог, поскольку его дейст вительно выплачивал квартиросдатчик ( домовладелец .) В итоге со став избирателей сильно пополнился за счет городских ремесленни ков и рабочих.

В промежутке между второй и третьей избирательными реформа ми по инициативе либерального правительства вигов принимается Закон о тайном голосовании (1872), целью которого было устране ние подкупа избирателей. В 1883 г. в развитие этой политики был принят закон, который ограничил суммы расходов на ведение изби рательной кампании и обязывал организаторов этих кампаний пред ставлять публичную отчетность. Одновременно был уточнен пере чень наказаний за нарушение правил проведения избирательных кампаний.

Третья избирательная реформа 1884Ñ1885 гг. уменьшила пестро ту избирательных цензов и продолжила политику перераспределения