3. Решение по существу

А) Имеются ли основания для признания того, что право государственной собственности на указанный земельный участок не разграничено?

Б) Имеет ли право администрация муниципального района распоряжаться земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено?

Обеспечение и защита права федеральной собственности на землю до настоящего времени сопряжены с рядом проблем. Федеральные земли — это, как правило, обширные площади неогороженных, незаселенных и часто не учтенных в кадастре территорий. Преимущественно они относятся к лесному фонду, особо охраняемым природным территориям (далее — ООПТ), территориям объектов культурного наследия федерального значения и др., т. е. имеют весьма высокую экологическую, хозяйственную и культурную общественную ценность. Следует признать, что незаконное распоряжение федеральными землями представляет собой правонарушение, до сих пор приводящее к потерям десятков и сотен гектаров. Государственный надзор за надлежащим использованием таких территорий и своевременное пресечение правонарушений требуют большой оперативности, которая, к сожалению, не является повсеместной. Незаконное распоряжение землями, находящимися в федеральной собственности, осуществляется по разным причинам. Иногда оно может быть связано с неясностью обстоятельств, например при отсутствии четко установленных границ территорий, находящихся в федеральном ведении. Известно, что принадлежность данных земель к федеральной собственности зачастую можно доказать только на основании давних правоустанавливающих документов (часто 1970 — 1980-х гг.), в которых обнаруживаются сведения о правовом режиме земель, на основании лесоустроительных материалов, актов о создании ООПТ или памятников истории и культуры, других документов. Но, к сожалению, чаще нарушения связаны с неверным толкованием норм закона, злоупотреблениями и превышением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Следует признать, что к нарушению права федеральной собственности на землю приводят и некоторые неясности и пробелы в содержании нормативных правовых актов. В данных обстоятельствах мнение судебных инстанций при рассмотрении споров, связанных с защитой права федеральной собственности на землю, имеет особое значение. В этом смысле важным для прекращения сложившейся негативной практики «ухода» федеральных лесных земель в связи с их переводом в земли населенных пунктов является Постановление Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 N 13225/11 по делу N А67-4476/2010. Одной из основных причин рассмотренного спора являлось принятие администрацией Томской области распоряжения от 19.05.2008 N 299-ра «О включении земельных участков в границы населенного пункта и изменении видов разрешенного использования», а также действия администрации сельского поселения по распоряжению включенным в границы поселка Победа земельным участком. Побединскому сельскому поселению участок был передан Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области на основании распоряжения областной администрации. До включения в границы поселка спорный участок располагался в нескольких кварталах Богородского и Тимирязевского лесничеств Шегарского района Томской области. Администрация сельского поселения посчитала, что в связи с переводом участка из земель лесного фонда в земли поселений и в связи с неполучением Российской Федерацией нового свидетельства о праве собственности, в котором указывались бы новая категория и новый вид разрешенного использования, публичная собственность на участок оказалась неразграниченной. Вследствие этого администрация сельского поселения посчитала, что в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон) вправе распоряжаться спорными землями. Был проведен аукцион по продаже земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства. По итогам аукциона заключен договор купли-продажи участка, победителю аукциона было выдано свидетельство о праве собственности на спорный участок. Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (далее — управление) обратилось в Арбитражный суд Томской области с исковым заявлением к юридическому лицу — победителю аукциона об истребовании земельного участка из незаконного владения. Суд отказал в удовлетворении исковых требований управления, признав право собственности за владельцем участка. Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с выводами Арбитражного суда Томской области. Однако при пересмотре в порядке надзора Президиум ВАС РФ указанные решения судов отменил, удовлетворив требования управления. Постановление Президиума ВАС РФ дает ряд разъяснений по нескольким сложным вопросам обеспечения права федеральной собственности на лесные земли. Но прежде чем обратиться к этим разъяснениям, заметим, что стороны и судебные инстанции исходили из того, что спорный земельный участок до возникновения конфликтной ситуации находился в федеральной собственности.

Право федеральной собственности на участки лесного фонда возникает в силу закона

Основания признания права федеральной собственности на землю установлены ст. 17 Земельного кодекса РФ, а также в целях разграничения государственной собственности на землю — ст. 3.1 Вводного закона. При этом, в частности, установлено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, а также право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю (ст. 17 ЗК РФ). Заметим, что в целях разграничения государственной собственности на землю в ст. 3.1 Вводного закона также установлено, что к федеральной собственности относятся земли, признанные таковыми федеральными законами. Напомним, что одним из оснований для отнесения территории к собственности Российской Федерации (федеральной собственности) является принадлежность участка к определенной категории земель. Так, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ к федеральной собственности отнесены все земельные участки из земель лесного фонда. Как указано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 N 13225/11, спорный участок до включения в границы населенного пункта был расположен в соответствующих кварталах Богородского и Тимирязевского лесничеств. Данное обстоятельство доказывает его принадлежность к землям лесного фонда. Только для территорий лесного фонда предусмотрено деление на лесные кварталы. Под лесным кварталом при этом понимается, как правило, отграниченная на местности просеками или иными естественными или искусственными рубежами (натурными границами) часть лесного фонда, являющаяся постоянной учетной и организационно-хозяйственной единицей в лесу <1>. Следовательно, в силу ст. 8 ЛК РФ спорный участок принадлежал к землям лесного фонда. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). ——————————— <1> См.: www. rosleshoz. gov. ru/terminology/k/36.

Следует признать, что норма ст. 8 ЛК РФ до сих пор реализуется с трудом. Часто проблемы возникают при защите права федеральной собственности на земли лесного фонда. Так, в частности, из приведенного судебного акта следует, что предметом спора был земельный участок из земель лесного фонда. Тогда как ЛК РФ, определяя право федеральной собственности на участки лесного фонда, говорит о лесных участках. Несмотря на то что ЛК РФ рассматривает лесные участки как разновидность земельных, их образование и постановка на кадастровый учет осуществляются в особом порядке (ст. 7 ЛК РФ). На основании этой нормы в некоторых случаях органами местного самоуправления или органами государственной власти субъекта РФ делается вывод о том, что федеральной собственностью являются не все земли лесного фонда, а только включенные в границы сформированных лесных участков. Далее, рассматривая в качестве объектов отношений лесной фонд и земли лесного фонда, ЛК РФ тем не менее не дает понятия лесного фонда, ограничиваясь понятием леса как экологической системы или природного ресурса (ст. 5 ЛК РФ). Ответ на вопрос, в чьей собственности находится лесной фонд, в состав которого входят земли лесного фонда, в ЛК РФ отсутствует. Как представляется, неясность в решении этого вопроса стала одной из причин рассматриваемого спора. Мы согласны с позицией Президиума ВАС РФ, подтвердившего право федеральной собственности на участок из земель лесного фонда, поскольку она обеспечивает право федеральной собственности на лесные земли, а также в целом основана на принципе земельного законодательства, согласно которому регулирование земельных отношений должно исходить из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Вместе с тем представляется, что для обеспечения защиты федеральных лесных земель положение ст. 8 ЛК РФ нуждается в корректировке. Также считаем целесообразным (и правоприменительная практика подтверждает это мнение), по аналогии с положениями Водного кодекса РФ, в ст. 8 которого установлено, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), закрепить в ЛК РФ, что леса (или лесной фонд) как природный ресурс или объект находятся в федеральной собственности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Включение участка из земель лесного фонда в границы населенного пункта не является основанием прекращения права федеральной собственности на землю

Обращаясь к сути дела, Президиум ВАС РФ в приведенном Постановлении в том числе пояснил, что в соответствии с п. 3 ст. 84 ЗК РФ включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков. Для перехода права собственности на земельный участок, включенный в границы населенного пункта, необходимо волеизъявление собственника такого участка, в данном случае — Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 19 ЗК РФ для обеспечения развития муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. Безвозмездная передача земельных участков из федеральной собственности в муниципальную осуществляется в установленном законом порядке. При этом законодательством Российской Федерации не предусмотрено переведение территорий, находящихся в федеральной собственности, в категорию земельных участков, собственность на которые не разграничена. В приведенном случае, осуществляя распоряжение земельным участком уже после его включения в границы населенного пункта, администрация поселения не посчитала его находящимся в федеральной собственности. Напротив, орган местного самоуправления сделал вывод о том, что право собственности на земельный участок, оказавшийся в границах населенного пункта, стало неразграниченным. Одна из причин, по которой органы местного самоуправления приходят к такому ошибочному выводу, описана выше. Однако есть и другая. Как следует из материалов дела, право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок не было зарегистрировано в ЕГРП. Из п. 10 ст. 3 Вводного закона следует, что распоряжение земельными участками, отнесенными к определенной публичной собственности, на основании ст. 3.1 того же Закона осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Реализация указанных норм оказалась неоднозначной. В связи с этим следует признать, что государственная регистрация права федеральной собственности на земельные участки лесного фонда и участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения, осуществляется реже, чем следует. В особенности если речь заходит об ООПТ или лесных массивах большой площади. Пунктом 10 ст. 3 Вводного закона определено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Еще недавно были нередки случаи, когда органы местного самоуправления, предполагая, что право федеральной собственности или право собственности субъектов Российской Федерации на земельный участок возникает только с момента государственной регистрации, осуществляли распоряжение любыми земельными участками, права Российской Федерации или субъекта РФ на которые не зарегистрированы, считая их неразграниченными. Кроме того, орган местного самоуправления при изменении категории земель с земель лесного фонда на земли населенных пунктов и при отсутствии государственной регистрации права собственности Российской Федерации на соответствующие участки приходит к выводу о том, что с изменением целевого назначения участка исчерпаны основания, по которым земли могут находиться в федеральной собственности. Как следствие, орган местного самоуправления, опираясь на норму п. 10 ст. 3 Вводного закона, принимает решение о распоряжении земельным участком. Представляется, что органы местного самоуправления в этом случае ошибочно рассматривали положения п. 1 ст. 3.1 Вводного закона не в качестве законного основания для возникновения права федеральной собственности на землю, а лишь как основание для реализации преимущественного права Российской Федерации на приобретение соответствующих земельных участков в собственность. При этом право федеральной собственности согласно данной логике может быть приобретено только при наличии оснований (например, принадлежность участка к землям лесного фонда) и возникает только после государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок. Описанное мнение оказывается основанием для существенных злоупотреблений и причиной сокращения площадей федеральных земель. Суд в данном случае справедливо заметил, что законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в категорию участков, собственность на которые не разграничена. Действительно, законодательные основания прекращения или «отмены» возникшего в силу закона права федеральной собственности, в том числе в связи с изменением целевого назначения земельного участка, отсутствуют. Вместе с тем представляется, что для предотвращения неоднозначного толкования целесообразно дополнить ст. ст. 3 и 3.1 Вводного закона положением, из которого бы прямо следовало, что последующее изменение целевого назначения земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения не влечет за собой прекращение права федеральной собственности на них.

Лицо, приобретшее спорный земельный участок, принадлежавший Российской Федерации, не может считаться добросовестным приобретателем, если не доказано, что волеизъявление Российской Федерации по отчуждению участка состоялось

Отменяя решения судебных инстанций, Президиум ВАС РФ в том числе обратил внимание на ошибочное мнение судов о том, что земельный участок не может быть истребован у приобретшего его на аукционе лица как добросовестного приобретателя. Как указано в Постановлении Президиума ВАС РФ, суды пришли к выводу, что спорный участок выбыл из владения как собственника, так и иных лиц, которым он был передан собственником, по воле названных лиц, что в силу п. 1 ст. 302 ГК РФ исключает возможность истребования имущества у добросовестного приобретателя. Обоснованно возражая, Президиум ВАС РФ разъяснил, что единственным доказательством наличия воли собственника (Российской Федерации) на отчуждение спорного земельного участка будет решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества. Как представляется, в данном случае судебные органы и ответчики придерживались иного — ошибочного, но довольно распространенного — хода рассуждений. Так, в некоторых случаях органы местного самоуправления или органы государственной власти субъекта РФ усматривают волеизъявление Российской Федерации по передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности, во владение и пользование иным лицам в наделении субъекта РФ общими полномочиями по управлению и распоряжению соответствующими землями. В рассмотренном споре судебные органы из совокупного содержания Положения о Департаменте развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, утвержденного Постановлением губернатора Томской области от 02.11.2007 N 146 (далее — Положение о Департаменте), сделали вывод о том, что Департамент наделен полномочиями по распоряжению (передаче во владение и пользование) спорным земельным участком, а Российская Федерация, передав в силу ЛК РФ (ст. 83) соответствующее полномочие субъекту РФ, выразила тем самым волю по распоряжению федеральным земельным участком. В своем возражении Президиум ВАС РФ указал, что принятие решения об отчуждении органами, не уполномоченными на распоряжение федеральной собственностью, означает, что соответствующая воля собственника отсутствует. Президиум ВАС РФ обратил внимание на то, что в материалах дела не содержится никаких доказательств того, что органами Российской Федерации, уполномоченными на распоряжение земельными участками, принималось решение о передаче спорной территории какому-либо субъекту, в том числе Томской области, в собственность или во владение и пользование. В Положении о Департаменте такие полномочия также не значатся. Следовательно, акт от 24.06.2008, которым Департамент передал земельные участки Побединскому сельскому поселению, не является основанием возникновения прав владения и пользования у последнего на землю, находящуюся в собственности Российской Федерации. В дополнение к доводам Президиума ВАС РФ хотелось также отметить следующее. Статьей 83 ЛК РФ субъекту РФ передаются конкретные полномочия Российской Федерации в области лесных и земельных отношений, расширительное толкование которых недопустимо. Кроме того, указанные полномочия могут распространяться только на земли лесного фонда, в то время как спорный участок был переведен в категорию земель населенных пунктов. В связи с этим вызывает существенные сомнения то, что, принимая решение о передаче участка в границах населенного пункта органу местного самоуправления, Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области действовал в рамках предоставленных ему полномочий. По нашему мнению, включение территорий, принадлежащих лесному фонду, в границы населенного пункта и перевод их в земли населенных пунктов препятствуют реализации переданных в силу ст. 83 ЛК РФ субъекту РФ полномочий по управлению и распоряжению этими территориями, поскольку соответствующие нормы ЛК РФ и Положения о Департаменте распространяются только на участки из земель лесного фонда. Обратим также внимание на то, что волеизъявление Российской Федерации по распоряжению спорным земельным участком не может быть обнаружено и при реализации процедуры изменения границ населенного пункта, согласно ст. 84 ЗК РФ, осуществляется в том числе посредством следующих мероприятий: — утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; — утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. В соответствии со ст. 20 ГрК РФ схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в нее, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. В п. 3 ст. 20 ГрК РФ при этом указано, что проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со ст. 21 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. При этом в ст. 21 ГрК РФ определено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае включения в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, земельных участков из территорий лесного фонда. Заметим, что применительно к описанному случаю ни в ст. 83 ЛК РФ, ни в Положении о Департаменте указанное в ст. 21 ГрК РФ полномочие Российской Федерации по согласованию схемы территориального планирования муниципального района при включении в границы населенного пункта расположенных на межселенных территориях участков из земель лесного фонда Департаменту не передано. Данные, подтверждающие согласование с уполномоченным федеральным органом включения спорного участка в границы населенного пункта, в материалах судебного решения не отражены. Если такое согласование в действительности не состоялось, можно сделать вывод о нарушении требований законодательства и прав Российской Федерации в области не только земельных и лесных, но и градостроительных отношений. Можно сказать, что приведенный судебный спор подводит итог в дискуссиях о юридической судьбе земель лесного фонда, включенных в границы населенных пунктов. Вместе с тем описанный случай — лишь один из возникающих в связи с нарушением права государственной или муниципальной собственности на землю. Хотелось бы подчеркнуть, что право публичной земельной собственности будет защищено от неправомерных действий лишь при условии, если на результат будут работать все элементы земельного правопорядка, включая совершенное законодательное регулирование и надлежащее исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий.

Задача 3.

Гражданин Иванов является собственником земельного участка из состава земель населенных пунктов, на котором расположено здание автомастерской, также принадлежащее ему на праве собственности. Рядом с принадлежащим ему земельным участком находится незастроенная территория, которая по данным публичной кадастровой карты не образована в земельный участок.

Гражданин Иванов обратился за юридической консультацией по вопросу о том, в каком порядке он может приобрести в собственность незастроенную территорию для строительства индивидуального жилого дома (вариант: для строительства автомагазина).

1. Установление характера правоотношений. В данной задаче можно выделить:

• Земельные правоотношения, связанные с приобретением права собственности на земельный участок

2. Определение круга нормативно-правовых актов, подлежащих применению. Применительно к данной ситуации были изучены:

• Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 № 190-ФЗ;

• Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 нояб. 1994 № 51-ФЗ;

• Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 № 136-ФЗ;

• Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

• Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О кадастровой деятельности".

3. Определение теоретических основ разрешения спора.

Частная собственность на землю подразделяется на несколько видов в зависимости от правообладателя:

1. индивидуальная собственность граждан и юридических лиц;

2. общая собственность, подразделяемая на общую совместную, т.е. без определения долей, принадлежащих каждому участнику общей совместной собственности, и общую долевую собственность, когда доля каждого сособственника известна заранее.

Юридические лица, так же как и граждане, могут по своему желанию объединять находящиеся в их собственности земельные участки и использовать их на праве общей совместной и общей долевой собственности.

4. Обоснование решения и ответов на поставленные вопросы.

А) Имеет ли гражданин Иванов преимущественное право на приобретение земельного участка, образованного из незастроенной территории, прилегающей к принадлежащему ему земельному участку?

Незастроенная территория, которая не образована в земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности и, следовательно, к данным правоотношениям применяются нормы главы V.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Изменения в Земельном Кодексе РФ:

Преимущественное право приобретения земельного участка до 1 марта 2015 года было установлено Земельным кодексом Российской Федерации в отношении арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. На сегодня, институт преимущественного права выкупа арендованных земельных участков из государственной или муниципальной собственности заменен случаями, когда выкуп земельного участка проводится в упрощенном порядке без торгов.

Также до внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации преимущественное право покупки земельного участка государственной или муниципальной собственности имели собственники расположенных на них зданий, строений, сооружений. Теперь, земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, продаются собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них без торгов, то есть в упрощенном порядке, фактически по преимущественному праву выкупа.

Сособственники:

Иным основанием для преимущественной покупки земельного участка в силу статьи 250 Гражданского кодекса Российской Федерации является намерения собственника доли в праве общей собственности (в том числе доли в праве собственности на земельный участок) продать эту долю постороннему лицу, остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право ее покупки по цене, по которой она продается. У сособственников преимущественное право покупки исчезает в случае продажи имущества на публичных торгах, а также в случае, если продается доля в праве собственности на земельный участок, на котором расположено здание или помещение. В последнем случае преимущественное право покупки земельной доли принадлежит собственнику здания.

Предприниматели:

В силу Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» субъекты малого и среднего предпринимательства в случае, если арендуемое ими имущество из государственной или муниципальной собственности планируется выставить на продажу, пользуются преимущественным правом выкупа такого имущества по рыночной цене, определенной независимым оценщиком.

Таким образом, законодательством не предусмотрены основания, по которым Иванов имел бы преимущественное право на приобретение земельного участка, образованного из незастроенной территории, прилегающей к принадлежащему ему земельному участку.

Б) Необходимо ли в данном случае принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельных участков?

Статья 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации выделяет два способа продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности:

1. На торгах

Согласно части 1 указанной статьи по общему правилу продажа таких участков осуществляется, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов.

2. Без проведения торгов

Часть 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает основания для продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов. Так, в силу п. 10 указанной нормы без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства.

Порядок предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определен в статье 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации и согласно пункту 3 части 1 этой статьи предусматривает принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в частности в случае, если земельный участок предстоит образовать.

Принятие решения о предварительном согласовании является в данном случае необходимым.

В) За чей счет осуществляются кадастровые работы, необходимые для образования земельного участка?

Пунктом 4 части 1 статьи статье 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации установлена обязанность заинтересованного гражданина или юридического лица по обеспечению выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка.

Кадастровые работы, необходимые для образования земельного участка осуществляются за счет заинтересованного в приобретении земельного участка лица.

Г) В чем различие порядка приобретения прав на земельный участок для строительства индивидуального жилого дома и строительства автомагазина?

Статьей 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации определено два способа продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности – на торгах в форме аукциона и без проведения торгов. Продажа земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства в силу п. 10 части 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляется без проведения торгов. Оснований для применения такой процедуры в случае приобретения земельного участка для строительства автомагазина не предусмотрено.

Будет применяться часть 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации и продажа такого участка будет осуществляться на торгах.

Задача 4

Индивидуальный предприниматель В. обратился в администрацию городского округа Серпухов с заявлением о выдачи разрешения на строительство фабрики по производству готовых лекарственных форм на принадлежащем ему земельном участке, расположенном в территориальной зоне ПК-З.

Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство, указав, что земельный участок находится в пределах санитарно-защитной зоны, режим которой не допускает размещения такого рода объектов.

Индивидуальный предприниматель в судебном порядке оспорил отказ администрации, обосновав свои требования отсутствием государственной регистрации ограничений прав на земельный участок.

1. Установление характера правоотношений. В данной задаче можно выделить:

• Земельные правоотношения, связанные с регистрацией ограничения права на земельный участок

2. Определение круга нормативно-правовых актов, подлежащих применению. Применительно к данной ситуации были изучены:

• Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

• Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ.

• Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ.

• Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

• Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сент. 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».

• Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. № 163 «Об утверждении Требований к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории»

3. Определение теоретических основ разрешения спора.

Земельный кодекс РФ провозглашает принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Существование юридически значимых для всего общества интересов (публичных интересов) предполагает определенное вмешательство государства в процесс реализации частных интересов. Правовые нормы, устанавливаемые в отношении реализации публичных интересов, предоставляют государству и его органам правовые средства, необходимые для осуществления данных интересов. Публичные ограничения имущественных прав на землю - одно из таких правовых средств.

Конституция РФ в п. 3 ст. 55 предполагает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

4. Обоснование решения и ответов на поставленные вопросы.

А) Что понимается под ограничениями прав на земельный участок?

Из учебника О. И. Крассова по земельному праву:

Ограничение прав, связанных с использованием земельного участка, представ­ляет собой способ определения правового режима земель. Соглас­но п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по ос­нованиям, установленным ЗК РФ или федеральными законами. Публичные интересы определяют необходимость установления различного рода ограничений хозяйственной деятельности с ис­пользованием земель.

Ограничениямиследует считать запреты на определенные виды деятельности и требования о воздержании от определенных действий, связанных с использо­ванием земли, которые предусмотрены законодательством, в зави­симости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение.

Установление ограничений прав лиц на земельные участки — форма закрепления в законодательстве пределов осуществления субъ­ективных прав лиц на земельные участки.

В соответствии с п.2 ст.56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК, ФЗ.

Б) В чём заключается правовая связь между санитарно-защитной зоной и ограничениями прав на земельный участок?

Производственная деятельность промышленного предприятия представляет собой источник повышенной опасности для населе­ния и окружающей среды, поэтому вокруг таких предприятий су­ществуют санитарно-защитные зоны.

Санитарно-защитная зона представляет собой барьер, обеспечивающий уровень безопасно­сти населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

В соответствии с п.3 ст.87 ЗК РФ:

в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

В) Как определяются границы санитарно-защитных зон?

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"

Абз. 2 п.3.1: Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

3.3. Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, далее - промышленная площадка, до ее внешней границы в заданном направлении.

3.4. В зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промплощадки и/или от источника выбросов загрязняющих веществ.

Для определения размера СЗЗ критерием является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

Ориентировочные размеры СЗЗ в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств (всего 5 классов).

Г) Подлежат ли ограничению прав на земельный участок государственной регистрации в ЕГРН?

Да, согласно п.6 ст.56 ЗК РФ ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены ФЗ.

Д) Какие способы информационного обеспечения установления ограничений прав на земельные участки предусмотрены действующим законодательством?

Сведения об ограничениях в использовании земельного участка подлежат внесению в ГКН (Государственный кадастр недвижимости).

В соответствии с пп.7 п.4 ст.14 ФЗ Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация прав без одновременного государственного кадастрового учета осуществляется при условии наличия в Едином государственном реестре недвижимости сведений об объекте недвижимого имущества, право на который регистрируется, в связи с:

7) ограничением прав на объект недвижимости и обременением объекта недвижимости, а также прекращением таких ограничения и обременения.

Согласно Приказу Минстроя России от 06.06.2016 N 400/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка" на чертеже ГПЗУ (градостроительный план земельного участка) указываются границы зон с особыми условиями использования территории (зон охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитные, водоохранные зоны и иные зоны), а также графическая информация об иных ограничениях в использовании земельного участка (при наличии)

С 1 июля 2017 года вступил в силу новый Приказ Минстроя России (его проект опубликован в СПС «Гарант»), согласно которому в графе 5 ГПЗУ содержится информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Е) Подлежит ли удовлетворению заявление индивидуального предпринимателя?

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"

5.2. В санитарно-защитной зоне и на территории объектов других отраслей промышленности не допускается размещать объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Задача 5

ООО «Агро-Кашира» является собственником земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения площадью 283 400 кв.м.

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» приняла решение об изъятии у ООО «Агро-Кашира» части этого земельного участка площадью 180 000 кв.мдля размещения автомобильной дороги М-4 «Дон» и строительства мотеля, о чем уведомила собственника земельного участка, предложив ему в течение шести месяцев обеспечить проведение кадастровых работ и постановку на кадастровый учет изымаемого земельного участка.

ООО «Агро-Кашира» уведомило Государственную компанию «Российские автомобильные дороги» о своем несогласии с изъятием части земельного участка.

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» обратилась в Арбитражный суд Московской области к ООО «Агро-Кашира» с требованием об обязании осуществить постановку на кадастровый учет земельного участка площадью 180 000 кв.м.

1. Установление характера правоотношений. В данной задаче можно выделить:

• Земельные правоотношения, связанные с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд.

2. Определение круга нормативно-правовых актов, подлежащих применению. Применительно к данной ситуации были изучены:

• Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ;

• Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 года N 14-ФЗ;

• Федеральный закон от 21 дек. 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

• Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3. Определение теоретических основ разрешения спора.

Статья 7 ЗК РФ выделяет семь категорий земель. Это земли: 1) сельскохозяйственного назначения; 2) поселений; 3) промыш­ленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения; 4) особо охраняемых территорий и объектов; 5) лесного фонда; 6) водно­го фонда; 7) запаса. В основе выделения почти всех категорий земель — их целевое назначение (подп. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). Для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованное лицо подает ходатайство о перево­де в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления

О.И. Крассов определяет изъятие земельных участков для государственных или муници­пальных нужд как функцию управления, посредством которой производится перераспределение земель путем прекращения прав на землю, для удовлетворения общественных интересов при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.

4. Определение круга судебной практики

Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ от 10.12.2015.

5. Обоснование решения и ответов на поставленные вопросы.

А) В каких случаях могут быть изъяты земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения?

Согласно статье 7 ФЗ от 21 дек. 2004 г. № 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Б) Требуется ли перевод земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли транспорта? Если требуется, то в какой очередности осуществляется перевод и изъятие?

Да, требуется. Обратимся к статье 6 Федерального закона от 21 дек. 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

В) Вправе ли Государственная компания принимать решение об изъятии земельного участка?

Статья 56.2 ЗК предусматривает, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений: 1) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения); 2) уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения; 3) органов местного самоуправления - в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.

Также обратимся к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а именно к п. 2 статьи 37, в которой определены полномочия Государственной компании в целях изъятия земельных участков для размещения автомобильных дорог: 1) обращение в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти с ходатайством об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд Российской Федерации в целях размещения автомобильных дорог Государственной компании;

1.1) подготовка проектов решений об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд Российской Федерации в целях размещения автомобильных дорог Государственной компании;

2) уведомление в установленном порядке лиц, у которых изымаются земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества для федеральных нужд в целях размещения автомобильных дорог Государственной компании;

3) подготовка и заключение с оценщиком договоров об оценке изымаемых для размещения автомобильных дорог Государственной компании земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества и об оценке убытков, причиненных таким изъятием;

4) подготовка и заключение от имени Российской Федерации соглашений в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для федеральных нужд для размещения автомобильных дорог Государственной компании (далее - соглашение);

5) обращение от имени Российской Федерации в суд с исками об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для федеральных нужд в целях размещения автомобильных дорог Государственной компании;

6) обращение с заявлениями о проведении государственного кадастрового учета изымаемых для размещения автомобильных дорог Государственной компании земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, а также с заявлениями об учете изменений таких земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества;

7) обращение от имени Российской Федерации с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества для размещения автомобильных дорог Государственной компании.

Г) В каком порядке должно осуществляться изъятие земельного участка, который предстоит образовать?

После принятия решения об изъятии земельного участка уполномоченный орган либо подавшая ходатайство организация вне зависимости от согласия правообладателя принимают определенные меры в отношении изымаемой недвижимости. После проведения всех необходимых кадастровых работ происходит изъятие земельного участка путем заключения соглашения либо изъятия по суду. Если по истечении 90 дней соглашение не будет подписано, уполномоченный орган либо организация, инициировавшая процедуру изъятия, могут обратиться в суд с иском о принудительном изъятии. Согласно статье 282 ГК РФ иск о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение срока действия решения об изъятии земельного участка для указанных нужд.