§ 7. Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и земель лесного фонда

Общая характеристика. Содержание управления в области исполь­зования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и земель лесного фонда весьма специфично. Особенности правового режима земель лесного фонда, обусловленные целевым назначением этих земель, на­личием на них лесов, приводят к тому, что в отношении данной кате­гории земель реализуются особые функции управления. В то же время в отношении этих земель осуществляются функции, применяемые ко всем иным категориям земель (государственный кадастр недвижимо­сти, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, перевод земель лесного фонда в иные категории зе­мель).

К числу особых функций управления относятся следующие: государственная инвентаризация лесов;

ведение государственного лесного реестра;

районирование лесов;

лесоустройство;

планирование в области использования, охраны, защиты и воспро­изводства лесов;

государственная экспертиза;

федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль.

Государственная инвентаризация лесов. Государственная инвента­ризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состоя­ния лесов, их количественных и качественных характеристик (ст. 90 ЛК РФ). Она проводится для своевременного выявления и прогнози­рования развития процессов, оказывающих негативное воздействие налеса; оценки эффективности мероприятий по охране, защите, вос­производству лесов; информационного обеспечения управления в об­ласти использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а так­же в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).

Государственной инвентаризации подлежат леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий. Инвентаризация лесов проводится наземными и аэрокосмическими способами упол­номоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок проведения государственной инвентаризации лесов утвержден прика­зом Федерального агентства лесного хозяйства от 6 июня 2011 г. № 207'.

Ведение государственного лесного реестра. Государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документи­рованной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках (ст. 91 ЛК РФ). В рее­стре содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых располо­жены леса; о лесничествах, лесопарках, об их лесных кварталах и ле­сотаксационных выделах; о защитных лесах, об их категориях, об экс­плуатационных и резервных лесах; об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных, об экономических харак­теристиках лесов и лесных ресурсов; об использовании, охране, о за­щите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве; о предоставлении лесов гражданам и юридическим лицам.

Документированная информация, содержащаяся в государствен­ном лесном реестре, относится к общедоступной, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральными законами (ин­формация ограниченного доступа). Документированная информация в обязательном порядке представляется лицами, использующими, ох­раняющими, защищающими, воспроизводящими леса; органами го­сударственной власти, осуществляющими управление в области ис­пользования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Перечень ви­дов информации, представляемой в обязательном порядке, и условия ее представления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Ведение государственного лесного реестра, внесение в него изме­нений осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии с формами и порядком, ус­тановленными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Районирование лесов. Эта функция управления осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 15 ЛК РФ. Так, в зависимости от при-

¹ См.: РГ. 2011. Юавг.

§ 7. Управление в области использования лесов и земель лесного фонда 493 родно-климатических условий определяются лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорасти­тельными признаками (лесорастительное районирование).

На основе лесорастительного районирования определяются лесные районы с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесорастительные зоны и лесные районы в соответствии с научно обоснованной методологией выделя­ются уполномоченным федеральным органом исполнительной вла­сти.

Правовое значение лесорастительного районирования заключает­ся в том, что возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных на­саждений, устанавливаемые для заготовки древесины определенной товарной структуры), правила заготовки древесины и иных лесных ре­сурсов, правила пожарной и санитарной безопасности в лесах, прави­ла лесовосстановления и ухода за лесами устанавливаются для каждо­го лесного района уполномоченным федеральным органом исполни­тельной власти.

Лесоустройство. Порядок осуществления этой функции управле­ния урегулирован в ст. 67 ЛК РФ. Целью лесоустройства является разработка системы мероприятий, направленных на рациональное ведение лесного хозяйства и использование лесов, эффективное вос­производство, охрану и защиту лесов, проведение единой научно-тех­нической политики в лесном хозяйстве.

Основными задачами лесоустройства являются получение досто­верной и разносторонней информации о лесных ресурсах, состоянии лесов; создание и систематическое обновление информационной базы данных о лесах и лесных ресурсах; осуществление внутрихозяйствен­ной организации земель лесного фонда; составление соответствующих документов по лесоустройству; определение научно обоснованных размеров и пространственного размещения неистощительного и ра­ционального пользования различными ресурсами леса, мероприятий по воспроизводству, выращиванию, охране и защите лесов, а также иным видам лесохозяйственной деятельности и др.

Лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности населенных пунктов, особо охраняе­мых природных территорий, на которых расположены леса. Лесоуст­роительная инструкция утверждена приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 г. № 516³²⁶.

Лесоустройство включает проектирование лесничеств и лесопар­ков, эксплуатационных, защитных, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов, лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных, защитных, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. В определенных случаях местополо­жение границ может быть закреплено на местности с помощью лесо­устроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов (ст. 68 ЛК РФ).

Особое значение имеет проектирование лесных участков в процессе проведения лесоустройства (ст. 69 ЛК РФ). Местоположение, грани­цы и площадь лесных участков определяются по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выде- лов, их границам и площади. Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка указываются в проектной докумен­тации. Проектирование лесных участков осуществляется в границах лесничеств и лесопарков.

Планирование в области использования, охраны, защиты и воспроиз­водства лесов. Планирование в области использования, охраны, защи­ты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий (ст. 85 Л К РФ). Лесное планирование — это основа освоения лесов, расположенных в грани­цах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования яв­ляется лесной план субъекта РФ.

В лесном плане субъекта РФ определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по планируемому освоению лесов и зоны такого освоения (ст. 86 Л К РФ). К лесному плану субъекта РФ прила­гаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Лесной план субъекта утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это основа для разработки проекта освоения лесов пользователями или арендаторами лесных участков.

Государственная и муниципальная экспертиза. Проект освоения ле­сов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в по­рядке, установленном уполномоченным федеральным органом ис­полнительной власти (ст. 89 ЛК РФ).

Государственная экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ. Го­сударственная экспертиза проектов освоения лесов, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения России, а также про­ектов освоения лесов, расположенных на землях обороны и безопас­ности, землях особо охраняемых природных территорий, утвержда­ется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Муниципальная экспертиза проекта освоения лесов, расположен­ных на землях, находящихся в муниципальной собственности, утверждается органом местного самоуправления.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и му­ниципальный лесной контроль. Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) представляет собой деятельность федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, направленную на предупреждение, выявление и пресече­ние нарушений требований лесного законодательства и устранению последствий выявленных нарушений. Основные положения, касаю­щиеся осуществления данной функции, предусмотрены в ст. 96 ЛК РФ. Федеральный государственный лесной надзор ведут органы государственной власти в пределах их полномочий. Эта функция так­же может быть возложена на государственные учреждения, подведом­ственные органам государственной власти субъектов РФ.

Должностные лица, осуществляющие федеральный государствен­ный лесной надзор (государственные лесные инспектора, лесничие), имеют права:

предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов;

выполнять патрулирование лесов;

проверять у граждан документы, подтверждающие право осущест­влять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесо­разведение;

пресекать нарушения лесного законодательства, в том числе при­останавливать рубки лесных насаждений, производимые лицами, не имеющими предусмотренных Л К РФ документов;

ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспорт­ных средств на лесные участки в период действия ограничения или за­прета на пребывание в лесах;

выполнять проверки соблюдения лесного законодательства;

составлять по результатам проверок соблюдения лесного законо­дательства акты;

давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодатель­ства нарушений и осуществлять контроль за исполнением предписа­ний и др.

Решения органов исполнительной власти, реализующих федераль­ный государственный лесной надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных отношений. Указанные реше­ния могут быть обжалованы в судебном порядке.

Положение об осуществлении федерального государственного лес­ного надзора (лесной охраны) утверждено постановлением Прави­тельства РФ от 22 июня 2007 г. № 394'. Федеральный государственный лесной надзор осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйст­ва, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ор­ганы исполнительной власти субъектов РФ. Эту функцию могут реа­лизовать государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, а также государственные уч­реждения, подведомственные Федеральному агентству лесного хозяй­ства. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют фе­деральный государственный лесной надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории со­ответствующего субъекта РФ.

На территории муниципального образования органами местного самоуправления выполняется муниципальный лесной контроль в соот­ветствии со ст. 84 ЛК РФ и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей при осуществлении государственного контро­ля (надзора) и муниципального контроля»^{327 328} (ст. 98 ЛК РФ).

Перевод земель лесного фонда в состав земель иных категорий. Поря­док такого перевода отражен в ст. 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случаях: организации особо охраняемых природных территорий, ус­тановления или изменения границы населенного пункта, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсут­ствии других вариантов возможного размещения этих объектов, созда­ния туристско-рекреационных особых экономических зон.

Положение о составе и порядке подготовки документации о пере­воде земель лесного фонда в земли иных (других) категорий утверж­дено постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48³²⁹.

В состав документации о переводе, представляемой Минсельхозом России в Правительство РФ, в частности, входят:

ходатайство физического лица, индивидуального предпринимате­ля, юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления;

копии документов, подтверждающих личность заявителя — физи­ческого лица, или выписка из Единого государственного реестра ин­дивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государст­венного реестра юридических лиц;

акт выбора участка земель лесного фонда;

решение органа об утверждении акта выбора;

акт натурного технического обследования участка земель лесного фонда;

схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта.

Система органов управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Важнейшее значение для обеспечения рацио­нального использования и охраны лесов и земель лесного фонда име­ет организация государственного управления в этой области.

Согласно Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства это Агентство является федеральным органом исполнительной вла­сти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лес­ных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо ох­раняемых природных территориях), а также по оказанию государст­венных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Федеральное агентство лесного хозяйства нахо­дится в ведении Минприроды России.

К компетенции Агентства в том числе относятся:

установление возрастов рубок;

рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе зе­мель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли иных категорий;

отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ;

государственная инвентаризация лесов;

обобщение документированной информации, содержащейся в го­сударственном лесном реестре;

организация лесного семеноводства;

обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а также закрепления на местности местоположения их границ, проектирова­ния эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, осо­бо защитных участков лесов и закрепления на местности местополо­жения их границ;

федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ согласно Поло­жению о нем является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использо­вания, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса, земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда, в области лесных отношений.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельно­сти подведомственного ему Федерального агентства лесного хозяйст­ва. Министерство самостоятельно принимает следующие норматив­ные правовые акты:

акты, устанавливающие особенности использования, охраны, за­щиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях;

нормативные правовые акты, методические указания и инструк­тивные материалы по вопросам осуществления переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий Российской Феде­рации в области лесных отношений;

порядок использования лесов для выполнения работ по геологиче­скому изучению недр и для разработки месторождений полезных ис­копаемых;

порядок заполнения и подачи лесной декларации;

порядок проведения государственной или муниципальной экспер­тизы проекта освоения лесов;

правила заготовки древесины и особенности заготовки древесины в лесничествах, лесопарках;

правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарствен­ных растений и др.