§ 3. Иные способы определения разрешённого использования земельных участков

Зонирование территорий как способ определения (первичного установления или последующего изменения) разрешённого использования земельных участков применяется не везде. Земли, на которых разрешённое использование земельных участков определяется не зонированием территорий, а иными способами, перечислены в статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации: это земли, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

К первой группе относятся отдельные категории, субкатегории земель и земельные участки, которые вообще не охватываются процедурой зонирования территорий, как способом определения разрешённого использования:

1) земли лесного фонда (целиком);

2) земли запаса (целиком);

3) сельскохозяйственные угодья (в составе земель сельскохозяйственного назначения);

4) земли особо охраняемых природных территорий, за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (в составе земель особо охраняемых территорий и объектов);

5) земли, покрытые поверхностными водами (в составе любой категории земель);

6) земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон (в составе любой категории земель).

Ко второй группе относятся земельные участки, охватываемые зонированием территорий и входящие в границы территориальных зон, но на которые не распространяются градостроительные регламенты. Следовательно, нахождение таких земельных участков в границах территориальной зоны не обеспечивает определения их разрешённого использования. Это земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

В научной литературе значительным числом авторов высказывается мнение о том, что помимо зонирования территорий не существует иных способов определения разрешённого использования земельных участков.

А.П. Анисимов считает, что «целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст. 7 ЗК РФ, а разрешённое использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством.

В свою очередь, это означает, что часть земельного фонда страны выпадает из сферы действия конструкции разрешённого использования»¹⁶⁰.

Р.С. Баразгова убеждена, что «если в отдельно взятом муниципальном образовании не приняты правила землепользования и застройки, то и никаких видов разрешённого использования там быть не может (поскольку ГрадК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешённого использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки)»¹⁶¹.

Такой же позиции придерживается О. Вражнова: «По нашему мнению, разрешённое использование земельного участка может быть применено только к земельным участкам, расположенным в черте поселений, т.е. в границах категории земель поселений. При этом, однако, следует иметь в виду, что разрешённое использование земельных участков в принципе возможно лишь в тех поселениях, где приняты правила землепользования и застройки, произведено градостроительное зонирование и для каждой территориальной зоны установлен градостроительный регламент. Во всех остальных случаях, а особенно применительно к иным (кроме земель поселений) категориям земель, употребление данного термина не имеет смысла. Действительно, трудно себе представить разрешённое использование земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом из состава земель лесного или водного фонда. Собственно, поэтому для этих категорий земель градостроительный регламент и не устанавливается (п. 6 ст. 36 ГК РФ)»¹⁶².

М.В. Попов утверждает: «Что касается определения разрешённого использования земельного участка, то, если толковать положения Градостроительного кодекса Российской Федерации формально, можно сделать вывод, что определение разрешённого использования может происходить в настоящее время только при установлении градостроительного регламента в составе правил землепользования и застройки. Иными словами, пока не утверждены правила землепользования и застройки, то разрешённое использование не может быть определено, следовательно, земельные участки для строительства не могут быть предоставлены»¹⁶³.

О.И. Крассов, исследуя проблему, задаётся вопросом: «Как определять разрешённое использование земельного участка, в отношении которого не должно производиться территориальное зонирование и не устанавливаться градостроительные регламенты либо территориальное зонирование не было осуществлено?»¹⁶⁴ Ответ на поставленный вопрос учёный формулирует через вывод: «Когда зонирование не осуществлено, конкретную цель использования земельного участка (но не его разрешённое использование) следует определять на основе норм законодательства, которые закрепляют виды допустимого использования земель данной категории»¹⁶⁵. Также приводится специальное понятие, имеющее корневое отличие от разрешённого использования земельного участка: «Вид использования земельного участка в конкретных целях (назначение земельного участка) – это установление цели использования участка земли и определение объёма прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании прямого указания в законе на возможную цель использования земельного участка»¹⁶⁶.

С подобными подходами нельзя согласиться. Если мы говорим об отсутствии у земельного участка разрешённого использования, заменяя его «назначением земельного участка», то разрушается сама конструкция правового режима земельного участка, которая, как было доказано, построена на одновременном наличии двух неотъемлемых элементов – целевого назначения и разрешённого использования. «Прямое указание в законе на возможную цель использования земельного участка» при этом ничего даёт. Так, например, статья 25 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что лесной участок может быть использован как для создания лесных плантаций и их эксплуатации, так и для разработки месторождений полезных ископаемых или для добычи древесины и ведения охотничьего хозяйства.

Представляется, что в целях решения вопроса о возможности определения разрешённого использования земель в соответствии с требованиями законодательства и выявления способов определения разрешённого использования необходимо последовательно рассмотреть правовой режим основных земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

В соответствии со статьёй 101 Земельного кодекса Российской Федерации порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется данным Кодексом и лесным законодательством. Лесной кодекс Российской Федерации, в свою очередь, исходит из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Таким образом, он не рассматривает режим земель лесного фонда в отрыве от леса. Более того, использование земель определяется видом использования леса.

Лесной кодекс Российской Федерации оперирует термином «лесной участок», под которым понимается земельный участок, границы которого определяются в соответствии с лесоустроительной документацией.

Сами леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса, что, безусловно, влияет на правовой режим земель.

Основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Количество лесничеств, лесопарков, их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, в соответствии со статьёй 87 Лесного кодекса Российской Федерации является лесохозяйственный регламент.

Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда лесничества, лесопарки расположены в границах территорий субъектов Российской Федерации, в отношении которых полномочия не были переданы субъектам Российской Федерации, а также лесничества, лесопарки расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, землях, находящихся в муниципальной собственности, где они утверждаются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления.

Процедура утверждения лесохозяйственных регламентов, в отличие от процедуры утверждения аналогичных документов – градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки¹⁶⁷ – не включает рассмотрения проекта регламента на публичных слушаниях. В то время как право населения участвовать в принятии решений по вопросам планирования застройки земель основано на норме статьи 9 Конституции Российской Федерации об использовании земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Кроме того, Лесной кодекс Российской Федерации не предусматривает обязательного опубликования утверждённых проектов лесохозяйственных регламентов. В то же время лесохозяйственные регламенты содержат не только виды разрешённого использования лесных участков, но также и ограничения использования лесов (часть 5 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации).

Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений установлен приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 19 апреля 2007 г. № 106 «Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений»¹⁶⁸.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств (лесопарков), устанавливаются виды разрешённого использования лесов с распределением по кварталам.

Глава 2 лесохозяйственного регламента состоит из 17 разделов и содержит данные о нормативах, параметрах и сроках каждого вида разрешённого использования лесов, а также требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.

Реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках обеспечивается лесничими, порядок деятельности которых устанавливается органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определённых в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

Виды разрешённого использования лесов определяются статьёй 25 Лесного кодекса Российской Федерации. К ним отнесены:

1) заготовка древесины;

2) заготовка живицы;

3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

6) ведение сельского хозяйства;

7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8) осуществление рекреационной деятельности;

9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи,

14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15) осуществление религиозной деятельности;

16) иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 настоящего Кодекса.

Суды, рассматривая споры о правах на землю, ссылаются на множество видов использования земельных участков из земель лесного фонда. В частности, рассматривая спор по иску территориального управления Росимущества и Криушевой Р.Д. к Управлению Федеральной регистрационной службы по Самарской области о признании незаконным отказа в совершении регистрационных действий – регистрации договора купли-продажи, суд исходит из правового режима спорного земельного участка¹⁶⁹. На основе имеющихся документов определено целевое назначение – земли лесного фонда. Видом разрешённого использования спорного земельного участка суд признаёт использование для культурно-оздоровительных целей, что является одним из видов лесопользования, предусмотренного Лесным кодексом Российской Федерации, действующим на момент первичной регистрации права федеральной собственности на этот участок.

Таким образом, с одной стороны лесохозяйственные регламенты во многом схожи с градостроительными, так как устанавливают виды разрешённого использования, регулируют отношения по рациональному лесопользованию, предполагают наличие вариантов допустимого использования лесных кварталов.

В тоже время имеется ряд отличий:

конкретизация видов использования осуществляется не путём точного перечисления видов разрешённой деятельности, а посредством определения нормативов, параметров и сроков каждого вида разрешённого использования лесов;

отправной точкой определения разрешённого использования является вид разрешённого использования, применительно к которому выбираются кварталы или их части, где данный вид деятельности может осуществляться;

в лесничестве (лесопарке) не выделяются функциональные зоны, территория для удобства управления просто разбивается на кварталы;

целевое назначение и разрешённое использование лесов определяет режим земель, а не наоборот.

Данные отличия не отражаются на сущности разрешённого использования и обусловливаются необходимостью обеспечить рациональное использование более однородных и специфичных территорий. На основании изложенного полагаем, что предусмотренные лесохозяйственными регламентами виды использования являются видами разрешённого использования земельных участков из земель лесного фонда.

Также градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий, выделяемых в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Землями сельскохозяйственного назначения в соответствии со статьёй 77 Земельного кодекса Российской Федерации признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:

гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

казачьими обществами;

опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;

общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Таким образом, в отношении земель сельскохозяйственного назначения можно выделить следующие виды использования:

ведение сельскохозяйственного производства;

создание защитных лесных насаждений;

осуществление научно-исследовательской деятельности;

осуществление учебной деятельности;

осуществление иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством;

осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Особенности использования сельскохозяйственных угодий установлены в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации. Так, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. К сельскохозяйственным угодьям относятся пашни – земли, используемые для посевов и паров; залежи (необрабатываемые длительный период пашни); многолетние насаждения – земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.; сенокосы – земли, используемые в основном для получения сена; пастбища – земли, предназначенные для пастьбы скота¹⁷⁰.

Выделенные Земельным кодексом Российской Федерации виды сельскохозяйственных угодий определяются исходя из видов использования:

земли, используемые для посевов и паров;

необрабатываемые длительный период посевные земли;

земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.;

земли, используемые в основном для получения сена;

земли, предназначенные для пастьбы скота.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно статье 13 которого участник или участники долевой собственности на земельный участок вправе выделить земельный участок в счёт своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом.

Гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе и сельскохозяйственные угодья, предоставляются в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»¹⁷¹. Так, крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Основными видами деятельности фермерского хозяйства являются производство и переработка сельскохозяйственной продукции, а также транспортировка (перевозка), хранение и реализация сельскохозяйственной продукции собственного производства.

Члены фермерского хозяйства самостоятельно определяют виды деятельности фермерского хозяйства, объём производства сельскохозяйственной продукции исходя из собственных интересов.

Таким образом, определяются следующие виды использования земель – производство и переработка сельскохозяйственной продукции, хранение сельскохозяйственной продукции.

Гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, могут быть также предоставлены земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственные угодья. Личное подсобное хозяйство – форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции¹⁷².

Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населённого пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населённого пункта (полевой земельный участок).

Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нём зданий и строений, поэтому для этих целей предоставляются сельскохозяйственные угодья.

Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством. Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным товариществам и обществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации также предоставляются для осуществления сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации устанавливаются федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни, проводится внутрихозяйственное землеустройство¹⁷³.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

То есть конкретные виды использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения определяет сам землепользователь, проводя внутрихозяйственное землеустройство, либо землепользование может вводится в определённые рамки посредством определения органом государственной власти или органом местного самоуправления вида деятельности на данном земельном участке.

В целях регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения составляются карты природно-сельскохозяйственного районирования, на которых отображено деление территории с учётом естественных условий и агробиологических требований сельскохозяйственных культур (карты земельных угодий, карты земель сельскохозяйственного назначения и др.). Природно-сельскохозяйственное районирование земель служит основой для оценки земель и разработки землеустроительной документации относительно использования и охраны земель.

На основе анализа законодательства можно сделать следующие выводы:

- в рамках целевого субназначения «земли сельскохозяйственных угодий» имеется широкий спектр вариантов видов деятельности. При этом основная характеристика этих земель – свойство плодородия, определяет использование этих земель для ведения сельскохозяйственной деятельности и возможность осуществления «дополнительных» видов деятельности, которые сопутствуют основному или ему не противоречат;

- по своей конструкции к видам разрешённого использования наиболее близки виды использования, определённые в статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации (ведение сельскохозяйственного производства; создание защитных лесных насаждений; осуществление научно-исследовательской деятельности; осуществление учебной деятельности; осуществление иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства);

- ведение крестьянского (фермерского) хозяйства не является видом разрешённого использования, так как определяет только вид хозяйственной деятельности, её организационную форму, которая в свою очередь предполагает возможность нескольких видов использования: сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, осуществления иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством;

- сельскохозяйственные угодья в первую очередь используются для ведения сельского хозяйства. Разрешённое использование устанавливается отнесением земельных участков к тому или иному виду сельскохозяйственных угодий, определяемому органом государственной власти или землепользователем на основании сведений о качественных и количественных характеристиках земель, а также экономических и социальных потребностей.

Аналогичный подход к определению разрешённого использования сельскохозяйственных угодий применяется судом. Так, Арбитражный суд Московской области, рассматривая исковое заявление ООО «Антипино» о признании незаконным отказа Управления Роснедвижимости по Московской области от 14 марта 2008 г. № 5668-6/5723 по внесению изменений в документы государственного земельного кадастра в связи с принятием решения об изменении вида разрешённого использования земельного участка ООО «Антипино» в соответствии с заявкой от 15 августа 2007 г. № 03/07-4812, а также об обязании Управления Роснедвижимости по Московской области внести соответствующие изменения в записи Единого государственного земельного кадастра земель об изменении вида разрешённого использования принадлежащего на праве собственности ООО «Антипино» земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:03:005 03 80:0147, расположенного по адресу: Московская область, Клинский район, вблизи д. Поджигородово (ур. Антипино), под видами разрешённого использования земельного участка понимает «для сельскохозяйственного производства» и «для дачного строительства с правом возведения жилых домов и регистрации проживания в них и хозяйственных строений и сооружений»¹⁷⁴.

Таким образом, видами разрешённого использования сельскохозяйственных угодий можно признать: ведение сельскохозяйственного производства; создание защитных лесных насаждений; осуществление научно-исследовательской деятельности; осуществление учебной деятельности; осуществление иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства.

Земли особо охраняемых природных территорий входят в состав одной из семи категорий земель – земель особо охраняемых территорий и объектов. Особенностью этой категории земель является то, что они изымаются полностью или частично из хозяйственного использования и оборота. Кроме того, для них устанавливается особый правовой режим. Основной составляющей режима особо охраняемых природных территорий является особый режим охраны, обеспечиваемый санкциями статьи 262 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьи 8.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, ботанических и дендрологических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Согласно статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий, за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В соответствии с пунктом 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния. В этой же статье содержится основной запрет – запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данный запрет распространяется лишь на земли заповедников, национальных и природных парков, заказников, ботанических и дендрологических садов. На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. Статья 95 Земельного кодекса Российской Федерации, определяя правовой режим земель данной подкатегории, построена по принципу режима запретов. Допускаемых видов деятельности применительно к рассматриваемой теме, статья не содержит. Это обусловлено тем, что данные охраняемые территории имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Допускаемая деятельность для них не желательна, преимущественно допускается деятельность, направленная на охрану этих территорий и их изучение.

Конкретизация правового режима особо охраняемых природных территорий отражается в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁷⁵. В преамбуле данного Закона закреплено, что закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения. В свою очередь, под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В статье 1 содержится отсылочная норма, согласно которой отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Отдельные положения Закона устанавливают конкретные режимы охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Так согласно статье 6 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).

В соответствии со статьёй 9 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:

а) сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

б) поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

в) предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

г) осуществление экологического мониторинга;

д) выполнение научно-исследовательских задач;

е) ведение эколого-просветительской работы;

ж) осуществление контрольно-надзорных функций.

В заповедниках могут выделяться участки частичного хозяйственного использования, на которых допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Такая деятельность осуществляется в соответствии с утверждённым индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. Однако статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации установлено несколько иное положение, согласно которому на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. Отличие в том, что в первом случае допускается хозяйственная деятельность, во втором – допускается ограничение таковой. Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» участок заповедника рассматривается не как земельный участок – дифференцированный объект, а как участок особо охраняемой природной территории – интегрированный объект.

На практике на участках частичного хозяйственного использования допускается сбор грибов, ягод, орехов работниками учреждения и постоянно проживающими на территории заповедника гражданами для личного потребления (без права продажи); организация и устройство экскурсионных экологических троп и маршрутов; размещение музеев природы и «визит-центров», в том числе с экспозицией под открытым небом и т.п.

Так, например, приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 марта 2003 г. № 224 утверждено Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник "Брянский Лес"»¹⁷⁶, которым устанавливается, что на всей территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, в том числе:

- действия, изменяющие гидрологический режим земель;

- изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;

- рубка леса, за исключением прочих рубок, осуществляемых в установленном порядке, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

- сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

- строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедника; при этом в отношении объектов, предусмотренных генпланом, разрешения на строительство оформляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении и Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- промысловая, спортивная и любительская охота и лов рыбы, иные виды пользования животным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением;

- интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

- применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

- сплав леса;

- загрязнение территории бытовыми и производственными отходами и мусором;

- транзитный прогон домашних животных;

- нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автотранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

- сбор зоологических, ботанических, минералогических и иных коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповеднике;

- пролет вертолетов и самолетов ниже 2000 метров над заповедником без согласования с его администрацией или Минприроды России, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

- уничтожение и повреждение аншлагов, шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов заповедника, а также оборудованных мест отдыха;

- иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

Указанные нормы права подчинены целевому назначению данных земель – запрет хозяйственной деятельности.

В то же время в соответствии с пунктом 6.4 Положения на специально выделенных участках ограниченного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, допускается деятельность, направленная на обеспечение функционирования заповедника, ведения охранной, научно-исследовательской и эколого-просветительской работы в соответствии с указанным Положением:

- сенокошение для поддержания сложившихся луговых природных комплексов, хозяйственных нужд заповедника и его сотрудников;

- выпас лошадей, принадлежащих заповеднику и используемых для служебных целей;

- заготовка (в порядке прочих рубок) дров, необходимых для отопления кордонов и стационаров, расположенных на территории заповедника;

- заготовка (в порядке прочих рубок) деловой древесины, необходимой для поддержания дорожной сети, противопожарных водоемов, квартальных столбов и аншлагов на территории заповедника и вдоль его границ;

- обустройство учебных и экскурсионных экологических маршрутов;

- создание и функционирование научных стационаров, кордонов и рекреационных объектов.

Таким образом, в Положении закрепляются разрешённые виды деятельности.

В соответствии со статьёй 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» национальные парки подлежат функциональному зонированию, результатом которого является выделение различных функциональных зон, с соответствующим режимом. Например, в заповедной зоне запрещается любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории; в зоне познавательного туризма, организуется экологическое просвещение и ознакомление с достопримечательными объектами национального парка; зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей и др. В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.

Суды, рассматривая споры о порядке использования земель особо охраняемых природных территорий, основываются на нормах права, в соответствии с которыми разрешённое использование указанных земель определяется положением о конкретной особо охраняемой природной территории. Так, рассматривая в судебном заседании дело по надзорному представлению прокурора Челябинской области и надзорной жалобе Государственного учреждения «Национальный парк "Зюраткуль"» на решение Саткинского городского суда Челябинской области от 23 мая 2008 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 25 августа 2008 г. по иску Челябинского природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации в лице Государственного учреждения «Национальный парк "Зюраткуль"» к А.Б.Н., Магнитской сельской администрации Муниципального округа Саткинский район о признании незаконным акта органа местного самоуправления, сносе самовольных построек, Президиум Челябинского областного суда исходил из того, что постановление Магнитской сельской администрации от 29 мая 1995 г. № 38, которым А.Б.Н. в собственность предоставлен земельный участок площадью 135 кв. м по адресу Каменный мыс, 5-а Зюраткульского лесничества, было принято с превышением полномочий органа местного самоуправления и с нарушением требований законодательства, поскольку указанный участок находится в 25 метрах от уреза воды озера Зюраткуль на землях лесного фонда федеральной особо охраняемой территории Национального парка «Зюраткуль». Возведённые А.Б.Н. дом, баня, хозпостройки, забор являются самовольными, нарушают установленный порядок охраны и использования природных ресурсов этой территории, водных объектов, несовместимы с режимом национального парка и водоохранной зоны, в силу чего подлежат сносу.

Ответчик А.Б.Н. иск не признал, указав, что пользуется спорным участком с 1973 года, границы участка никогда не определялись, в настоящее время участок не поставлен на кадастровый учет из-за несогласования границ ГУ «Национальный парк "Зюраткуль"», постройки возведены им в течение последних трёх лет на законном основании.

Рассматривая дело, суд основывался на требованиях Земельного кодекса Российской Федерации, которым установлено, что правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории земель и разрешённого использования в соответствии с зонированием территории, а находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых территорий и из состава земель лесного фонда ограничиваются в обороте. В качестве вывода указано, что разрешённое использование земельных участков определяется положением о национальном парке¹⁷⁷.

Подобным режимом использования обладают и природные парки.

Государственные природные заказники создаются как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Согласно статье 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни. Особенности режима охраны заказников определяются индивидуальным положением о конкретном заказнике. Так, например, согласно Положению о государственном природном заказнике «Кирзинский», утверждённому приказом Минприроды от 8 июля 2010 г. № 245¹⁷⁸ в заказнике допускается лов гаммаруса с 15 июля по 31 октября на определенных водных объектах; заготовка древесины гражданами для собственных нужд, заготовка и сбора недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд; заготовка пищевых лесных ресурсов гражданами и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд; добыча подземных вод на участках недр, предоставленных в пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах, допускается только при соблюдении особенностей режима особой охраны и по согласованию с Минприроды России.

В соответствии с разделом VI Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденного приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. № 15¹⁷⁹ допустимые виды использования каждого памятника природы устанавливаются в зависимости от его характера и состояния и указываются в паспорте памятника. Режимом охраны памятника для допустимых видов его использования могут быть предусмотрены сезонные и иные ограничения.

Разрешения на использование конкретного памятника природы в тех или иных целях выдаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, осуществляющими контроль за соблюдением установленного режима охраны памятников природы.

Режим охраны дендрологических и ботанических садов определяется положениями о них. В большинстве случаев в положениях устанавливаются лишь запреты и возможность использования территорий для реализации целей создания. В Режиме охраны памятника природы регионального значения «Дендропарк лесоводов Кировской области», утверждённого постановлением Правительства Кировской области от 28 декабря 2009 г. № 35/530¹⁸⁰, на территории памятника природы допускается: проведение работ по сохранению и увеличению дендрологической коллекции, в том числе прореживание, обрезка и удаление старых ветвей, вырубка погибших древесно-кустарниковых насаждений; создание специализированных плантаций и питомников с целью выращивания посадочного материала для пополнения дендрологической коллекции, а также использования в декоративном садоводстве и ландшафтном дизайне; осуществление научно-исследовательской, образовательной и просветительской деятельности; обустройство тропиночной сети; оборудование мест отдыха на специально предусмотренных для этих целей участках. Строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов строительства в целях, не противоречащих целевому назначению памятника природы, а также линейных сооружений и объектов, строительство которых связано с обеспечением деятельности объектов социальной сферы, допускаются только по согласованию со специально уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

На основе проведенного анализа можно выделить следующие особенности определения разрешённого использования земель особо охраняемых природных территорий:

целевое назначение указанной субкатегории земель выражается в запрете на осуществление деятельности, как правило, подкреплённом перечислением запрещённых видов деятельности;

в качестве исключения из правила разрешается осуществление отдельных видов деятельности;

данные исключения устанавливаются в отношении отдельных функциональных зон (национальные и природные парки), участков ограниченного хозяйственного использования (заповедник), всей территории особо охраняемой природной территории;

виды разрешённой (допустимой) деятельности устанавливаются применительно ко всем компонентам окружающей среды, не выделяя, как правило, земли.

Таким образом, виды разрешённого использования земель особо охраняемых природных территории определяются органами государственной власти в положении, принимаемом применительно к каждой особо охраняемой природной территории.

В соответствии со статьёй 102 Земельного кодекса Российской Федерации к землям водного фонда относятся земли: 1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; 2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков. Соответственно, земельные участки могут образовываться на участках, занятых гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»¹⁸¹ содержит перечень наименований гидротехнических сооружений. К ним относятся: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

Вопрос об определении земельных участков, на которых расположены гидротехнические и иные сооружения, удобно рассмотреть в историческом контексте в связи с изменением подхода законодателя к составу земель водного фонда. Так, если в редакции Земельного кодекса Российской Федерации до 2006 г. чётко определялось, что в земли водного фонда включаются земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов, то в ныне действующей редакции речь идёт о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах. Из буквального толкования этой нормы можно понять, что эти сооружения должны находиться в границах водного объекта и не выходить на сухопутную часть земли. С другой точки зрения, если часть сооружения находится за границей водного объекта, а часть – на нём, то рассматривать его как разнородный объект, то есть объект, расположенный на разных категориях земель, не представляется целесообразным.

Так или иначе, в случае, если земельные участки, на которых располагаются гидротехнические и иные сооружения, признаются землями водного фонда, видами разрешённого использования для них являются отдельные гидротехнические сооружения, а решения об установлении видов разрешённого использования принимаются не органами местного самоуправления (как при градостроительном зонировании), а федеральными органами государственной власти.

Как уже было отмечено, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Они представляют собой территории, необходимые для нормального существования и функционирования населенных пунктов, которые не могут в силу своей специфики быть подчинены режиму территориальных зон.

Регулирование их использования осуществляется отдельно. Так, в соответствии с Решением Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 26 января 2010 г. № 177 «О Правилах землепользования и застройки городского округа Юбилейный Московской области»¹⁸² на карте градостроительного зонирования помимо территориальных зон отображены основные территории общего пользования (скверы, бульвары, другие) и территории, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты. В части IV Правил содержится описание назначения основных территорий общего пользования и территорий, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты.

Фиксация, установление, изменение границ и использование указанных территорий осуществляются в порядке, определённом правилами землепользования и застройки.

На карте градостроительного зонирования территории городского округа Юбилейный обозначены два вида основных территорий общего пользования: территории общего пользования - скверы, бульвары (ТОП 1) и территории общего пользования - пруды, набережные (ТОП 2).

Также в данных Правилах установлено назначение ТОП-1:

- зеленые насаждения (деревья, кустарники, прочее);

- вспомогательные строения, малые архитектурные формы, бассейны, фонтаны и инфраструктура для отдыха;

- мемориалы;

- игровые площадки;

- киоски, лоточная торговля;

- общественные туалеты;

- площадки для выгула собак;

- автомобильные парковки, стоянки легковых автомобилей многоэтажные подземные.

Назначение территорий ТОП-2:

- набережные;

- зеленые насаждения (деревья, кустарники, прочее);

- вспомогательные строения набережных;

- малые архитектурные формы, бассейны, фонтаны и инфраструктура для отдыха,

- спортплощадки;

- игровые площадки для детей;

- площадки для выгула собак;

- прокат игрового и спортивного инвентаря;

- танцплощадки, дискотеки;

- летние театры и эстрады;

- тир;

- предприятия общественного питания (кафе, летние кафе, рестораны);

- павильоны розничной торговли и обслуживания, киоски, лоточная торговля;

- пункты оказания первой медицинской помощи;

- участковые пункты милиции;

- общественные туалеты;

- объекты пожарной охраны;

- автомобильные парковки, стоянки легковых автомобилей многоэтажные подземные;

- ЭП, РС, РП, ВНС, ВЗУ, КНС, ЦТП, ТП, ГРУ площадью застройки более 100 кв. м, предназначенные для обслуживания линейных объектов.

Таким образом, назначение территории по сути своей соответствует видам разрешённого использования, хотя выделяются не зоны, а территории, обладающие определенной спецификой.

Градостроительные регламенты не устанавливаются также для земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

В соответствии с законодательством в Российской Федерации выделяются Особая экономическая зона в Магаданской области (Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области»¹⁸³); Особая экономическая зона в Калининградской области (Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»¹⁸⁴); специализированные особые экономические зоны, предусмотренные Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

В соответствии со статьёй 2 указанного Федерального закона особая экономическая зона – это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности¹⁸⁵.

Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1) промышленно-производственные особые экономические зоны;

2) технико-внедренческие особые экономические зоны;

3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;

4) портовые особые экономические зоны.

Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, которые имеют общую границу и площадь которых составляет не более чем двадцать квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более чем четыре квадратных километра.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны и портовые особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации.

Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, прилегающих к морским портам, речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, к аэропортам, открытым для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, и могут включать в себя части территорий и (или) акваторий морских портов, речных портов, территорий аэропортов. Портовые особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, предназначенных в установленном порядке для строительства, расширения, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта.

Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, которые имеют общую границу или объединены акваторией морского порта, акваторией речного порта и площадь которых составляет не более чем пятьдесят квадратных километров.

Особая экономическая зона, за исключением туристско-рекреационной и портовой особых экономических зон, не может располагаться на территориях нескольких муниципальных образований. Такая особая экономическая зона не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования.

В особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны, не допускается размещение объектов жилищного фонда.

На территории особой экономической зоны не допускается:

1) разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство, за исключением производства прочей продукции из черных металлов, не включенной в другие группировки, производства полуфабрикатов из алюминия или алюминиевых сплавов, производства отливок, в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности;

2) переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов;

3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Правительство Российской Федерации может определять иные виды деятельности, осуществление которых не допускается в особой экономической зоне. Однако, как правило, таковые не устанавливаются. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 779 «О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа» определено, что на территории создаваемой особой экономической зоны осуществляются любые виды деятельности, за исключением видов деятельности, запрещённых Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 67 «О создании на территориях муниципального образования "Майминский район" и муниципального образования "Чемальский район" Республики Алтай особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» также определено, что на территории данной особой экономической зоны осуществляются любые виды деятельности, за исключением видов деятельности, запрещённых Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

За исключением установленных ограничений деятельность по использованию земельных участков осуществляется по тем же принципам, что и все землепользование в границах муниципального образования.

Постановлением Правительства Москвы от 6 июня 2007 г. № 464-ПП «О проекте планировки территории особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" (площадка "МИЕТ")» в целях наиболее эффективного использования земельных ресурсов, регулирования градостроительной деятельности, улучшения экологической ситуации на территории Зеленоградского административного округа утвержден проект планировки территории особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" (площадка "МИЭТ") в составе:

1. Границы функционально-планировочных образований - объектов нормирования территории.

2. Функциональное, ландшафтное и строительное назначение участков территории.

3. Основные показатели проекта планировки.

4. Первоочередные мероприятия реализации проекта планировки территории.

Соответственно, в отношении особых экономических зон порядок определения разрешённого использования земельных участков характеризуется следующим:

- установлен особый режим осуществления предпринимательской деятельности, заключающийся в том, что существенно расширяется перечень разрешённых видов деятельности, ограничения которой устанавливаются только Федеральным законом «Об особых экономических зонах» и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

- виды разрешённого использования земель в особо экономических зонах определяются по тому же принципу, что и виды разрешённого использования при градостроительном зонировании, однако устанавливается расширенный перечень видов деятельности, подчинённый соответствующему виду особой экономической зоны;

- решения об установлении видов разрешённого использования принимаются не органами местного самоуправления (как при градостроительном зонировании), а органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы использования земельных участков в границах объектов культурного наследия содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»¹⁸⁶ и Градостроительным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия и достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел относятся к землям историко-культурного назначения. Земли историко-культурного назначения являются одной из «подкатегорий» земель особо охраняемых территорий и объектов. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

Объекты культурного наследия согласно статье 3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации» подразделяются на памятники, ансамбли и достопримечательные места.

Памятниками являются отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, построенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.

Ансамбли – чётко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

Достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Объекты культурного наследия представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Объекты культурного наследия имеют федеральное, региональное и местное значение. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Федеральным законом «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации». Общая норма, устанавливающая право пользования объектами культурного наследия, содержится в статье 7 указанного Федерального закона, согласно которой каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 указанного Закона. В этом пункте указано, что объект культурного наследия, включённый в реестр, используется с обязательным выполнением следующих требований:

- обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте;

- согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 указанного Федерального закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия;

- обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения;

- обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Конкретный правовой режим (режимы) включённого в реестр объекта культурного наследия содержится в паспорте такого объекта. Согласно статье 21 Федерального закона «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации» паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которого располагается объект археологического наследия.

В форме паспорта объекта культурного наследия, утвержденного приказом Росохранкультуры от 27 февраля 2010 г. № 27¹⁸⁷, в разделах ХХ и ХХI приводится наименование, дата и номер решения органа государственной власти об утверждении правового режима (режимов) земельных участков в границах территории объекта культурного наследия и описание правового режима (режимов) земельных участков в границах территории объекта культурного наследия. В Методических рекомендациях по заполнению паспорта объекта культурного наследия, утверждённых приказом Росохранкультуры от 21 июля 2010 г. № 100¹⁸⁸ указывается, что в отношении памятника или ансамбля федерального, регионального или местного (муниципального) значения указываются вид акта, дата, номер и наименование решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении правового режима (режимов) земельных участков в границе (границах) территории данного памятника или ансамбля.

В отношении достопримечательного места федерального значения указываются дата, номер и наименование приказа Росохранкультуры об утверждении характера использования территории достопримечательного места, ограничений на использование данной территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории данного достопримечательного места.

В отношении достопримечательного места регионального значения или местного (муниципального) значения указывается вид акта, дата, номер и наименование решения соответствующего регионального органа охраны объектов культурного наследия об утверждении правового режима (режимов) земельных участков в границе (границах) территории данного достопримечательного места.

Согласно пункту 3 статьи 35 данного Закона в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включённых в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.

В соответствии с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Действие градостроительного регламента не распространяется на «земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия» (статья 36).

Таким образом, виды разрешённого использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей определяются органами государственной власти в правовых актах, принимаемых применительно к каждой соответствующей территории в установленном законом порядке.

Заключение

В заключение исследования темы «Разрешённое использование земельных участков» сформулируем основные теоретические выводы работы, а также практические рекомендации по теме работы.

Понятие «разрешённое использование земельных участков» не применялось ни в законодательстве Российской Империи до 1917 года, ни в системе советского земельного законодательства. Структурирование земельного фонда на обоих этапах было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава правообладателей земельных участков. Лишь с развитием рыночных отношений возникла необходимость в появлении инструмента, способного установить правовые пределы использования земельных участков. Первое упоминание разрешённого использования земельного участка появилось в Указе Президента Российской Федерации в 1994 г. Легальное определение разрешённого использования земельных участков впервые было сформулировано Градостроительным кодексом Российской Федерации в 1998 г. Дальнейшая дифференциация разрешённого использования была осуществлена Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 г. и новым Градостроительным кодексом Российской Федерации в 2004 г.

В результате исследования сделан вывод, что правовой режим земель определяется исходя из а) принадлежности земель к определённой категории, б) разрешённого использования земель в соответствии с зонированием территорий и в) разрешённого использования земель в соответствии с требованиями законодательства. При этом отмечено, что в Земельном кодексе Российской Федерации заложено серьёзное внутреннее противоречие, проявляющееся в вопросе, является ли зонирование территорий единственным способом определения разрешённого использования, или же законодательство может предусмотреть иные способы такого определения.

Дальнейший анализ показал, что установленный в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации принцип деления земель на категории в полной мере обеспечивает распространение разрешённого использования земельных участков на все категории земель (кроме земель запаса). Для упорядочения правоотношений по поводу разрешённого использования земельных участков дана практическая рекомендация – норму пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации изложить таким образом, чтобы разрешённое использование земельных участков устанавливалось как посредством зонирования территорий, так и посредством предписаний специальных федеральных законов.

Изучение соотношения понятий «правовой режим земельных участков» и «разрешённое использование земельных участков» показало, что в научной литературе нет единого мнения, считать разрешённое использование (равно как и целевое назначение) элементом правового режима земельных участков, либо правовым способом определения содержания элементов правового режима. Сделано предложение разрешённое использование земельных участков рассматривать как конструкцию, имеющую дуалистическую природу. С одной стороны, оно содержит исходные характеристики земельного участка (объекта) вне связи с имеющимся или будущим субъектом прав на такой участок, с другой стороны – определяет объём прав указанного субъекта на земельный участок. Это и элемент, и одновременно – способ.

Разрешённое использование земельных участков является исходным и неотъемлемым элементом правового режима земельных участков. При этом в отличие от разрешённого использования характеристика неотъемлемости не свойственна двум другим элементам правового режима земельных участков: ограничениям прав на землю и обременениям (сервитутам).

Изучение разрешённого использования земельного участка как элемента правового режима позволяет прийти к выводам о том, что разрешённое использование:

- должнό определять устойчивый способ использования земельного участка, указывающий на функциональную характеристику разрешённой на земельном участке деятельности и не находящийся в зависимости от стадий хозяйственного освоения земельного участка;

- не должнό быть связано с существующим или будущим субъектом прав на землю.

Элементы правового режима земельных участков исследуются в работе с позиций правового воздействия на земельные отношения. Сделан вывод, что разрешённое использование земельных участков представляет собой совокупность средств правового воздействия, сочетающую в себе конкретное позитивное обязывание (как правило) и общий запрет. Законодательство запрещает использовать земельный участок способом, не предусмотренным правовым актом, определившим вид или виды разрешённого использования (общий запрет). Этому общему запрету корреспондирует конкретный вид разрешённого использования либо исчерпывающий перечень видов разрешённого использования, установленный правовым актом (конкретное позитивное обязывание либо конкретное дозволение). Для эффективности правового воздействия на субъекты земельных отношений законодательство должно одновременно обеспечить и конкретное позитивное обязывание (конкретное дозволение), и общий запрет. Отмечено, что такой общий запрет в российском законодательстве в должной мере не обеспечен: законодательство предусматривает возможность принудительного прекращения прав на земельные участки при их использовании не в соответствии с целевым назначением, но не предусматривает такую возможность за использование земельных участков с нарушением разрешённого использования.

В качестве практической рекомендации предлагается внести соответствующие изменения в статьи 45-47 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 285 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В работе проведён анализ соотношения понятий «разрешённое использование» и «вид разрешённого использования». Земельный кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации используют эти понятия неоднозначно, что влечёт за собой различные толкования правовых норм, содержащих эти термины. Сделано предложение унифицировать земельное законодательство и законодательство о градостроительной деятельности, отнеся термин «разрешённое использование» к указанию на правовой режим конкретного земельного участка, и используя термин «вид разрешённого использования» применительно к содержанию правового акта, определяющего вид (виды) разрешённого использования соответствующих земельных участков (правила землепользования и застройки, лесохозяйственный регламент, положение об особо охраняемой природной территории и т.п.). С учётом этого, рекомендовано норму пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: «любое разрешённое использование из предусмотренных зонированием территорий видов разрешённого использования выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования». Аналогичные по сути изменения предложено внести во все соответствующие нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В работе дана характеристика видов разрешённого использования, дифференцированных законодательством о градостроительной деятельности на основные, вспомогательные и условно разрешённые. Сделан вывод о том, что разрешение на условно разрешённый вид использования вправе получать не только правообладатель земельного участка, но и любое заинтересованное лицо. При этом такое лицо принимает на себя риски получить разрешение на условно разрешённый вид использования, но не приобрести права на земельный участок.

В ходе анализа вопросов соотнесения видов разрешённого использования с целевым назначением земель и целесообразности нормативного установления перечня видов разрешённого использования сделаны следующие выводы:

- необходимо обеспечить устойчивую взаимосвязь определяемого разрешённого использования земельных участков с принадлежностью земель к определённой категории, для чего предлагается внести указание в статьи 1 и 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации на взаимосвязь устанавливаемых в градостроительном регламенте видов разрешённого использования земельных участков с целевым назначением земель;

- нормативное установление на федеральном уровне перечня или групп видов разрешённого использования нецелесообразно, исходя из неисчислимой разнородности функциональных характеристик использования объектов, которые могут быть возведены или размещены на земельном участке, а также учитывая потенциальную опасность ограничения прав органов государственной власти и местного самоуправления по установлению видов разрешённого использования в правилах землепользования и застройки.

По результатам исследования сформулировано доктринальное определение разрешённого использования земельных участков. Это – неотъемлемый элемент правового режима земельного участка, установление которого имеет целью определение конкретного, устойчивого способа использования земель, соответствующего целевому назначению земель, из состава которых образован земельный участок».

Для целей работы способы определения разрешённого использования земельных участков подразделены на два вида:

1) градостроительное зонирование, проводимое по общему правилу в отношении всех земель в Российской Федерации;

2) иные способы, применяемые в отношении тех земель и территории, которые исключены федеральным законом из процедуры градостроительного зонирования.

Выявлен перечень территорий, в отношении которых осуществляется зонирование территорий. Сопоставительный анализ двух исчерпывающих списков: с одной стороны, всех существующих категорий и субкатегорий земель, и с другой стороны, территорий, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются, – дал возможность точно определить территориальные пределы распространения зонирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Это:

1) земли населённых пунктов (целиком);

2) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (целиком);

3) земли сельскохозяйственного назначения, не относящиеся к сельхозугодьям;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов, за исключением земель особо охраняемых природных территорий, не относящихся к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Исследование вопроса о согласовании интересов органов публичной власти, правообладателей земельных участков и населения в процессе зонирования территорий предопределило вывод о вовлечённости в процесс определения видов разрешённого использования земельных участков всех субъектов земельных отношений. В этом заключается кардинальное отличие зонирования территорий от определения разрешённого использования посредством иных процедур, самостоятельно обеспечиваемых уполномоченным на то органом государственной власти без согласования с иными органами публичной власти и заинтересованными лицами.

Виды разрешённого использования земельных участков, устанавливаемые в градостроительных регламентах, находятся во взаимосвязи с видами территориальных зон. При этом установленный законодательством перечень территориальных зон не является исчерпывающим, что позволяет органам местного самоуправления при утверждении правил землепользования и застройки устанавливать как территориальные зоны, поименованные в законе, так и иные виды зон, в том числе смешанные.

В работе отмечена следующая проблема: процедура перевода земельного участка из одной категории в другую не синхронизирована с процедурой установления или изменения разрешённого использования земельного участка, соответствующего той категории, в которую земельный участок переводится. Для решения данной проблемы рекомендовано внести в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» нормы, обеспечивающие принятие решений о переводе земельного участка в соответствующую категорию земель и об изменении (установлении) вида разрешённого использования земельного участка в ходе одной процедуры.

Предусмотренное Земельным кодексом Российской Федерации право самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбирать любой вид разрешённого использования земельного участка из предусмотренного зонированием территорий не имеет механизма реализации. При разработке такого механизма необходимо исходить из того, что процедура изменения вида разрешённого использования должна осуществляться в «автоматическом» режиме, без административной и финансовой нагрузки на правообладателя земельного участка. Практические рекомендации по совершенствованию законодательства в этой части следующие:

- возложить на органы местного самоуправления обязанность по внесению изменений в сведения государственного кадастра недвижимости информации об изменении разрешённого использования земельных участков при принятии правил землепользования и застройки и внесении в них изменений;

- предусмотреть в форме кадастрового паспорта земельного участка возможность указывать разрешённое использование в кадастровом паспорте земельного участка в виде перечня видов разрешённого использования земельного участка, установленных для территориальной зоны расположения соответствующего земельного участка;

- установить в налоговом и земельном законодательстве принцип и механизм определения размера платежей за землю (земельный налог и арендная плата) не в зависимости от применяемого вида разрешённого использования земельного участка (как сейчас), а применительно к территориальной зоне расположения такого земельного участка;

- предусмотреть правовой механизм получения органами государственного кадастрового учёта земельных участков, налоговыми органами и органами местного самоуправления информации о самостоятельно изменяемых правообладателями земельных участков видах разрешённого использования.

Таким образом, в диссертационной работе проведен комплексный анализ понятия и способов определения разрешённого использования земельных участков, по итогам которого сделан ряд теоретических выводов, и выдвинуты предложения по совершенствованию законодательства.

Библиография